Prawo (nie)doskonałe

Likwidacja Straży Ochrony Przyrody?

W połowie czerwca - na kilka dni przed oddaniem tego numeru Biuletynu - PTOP „Salamandra” otrzymało od Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa projekt zmian w ustawie o ochronie przyrody, z prośbą o przedstawienie uwag.

Przesłany nam dokument zawiera około 50 propozycji korekt o bardzo różnym „ciężarze gatunkowym”. Znaczna część zmian związana jest z koniecznością dostosowania ustawy do nowej Konstytucji lub regulacji obowiązujących w Unii Europejskiej. Wiele proponowanych zapisów ma głównie znaczenie formalne. Nie brak jednak również propozycji, które powinny mieć istotne, pozytywne znaczenie i będą stanowiły ważne narzędzie w praktycznej ochronie przyrody. Niestety - wśród sugerowanych zmian są i takie, które wzbudziły poważne zastrzeżenia w środowisku przyrodników zaangażowanych w praktyczną ochronę przyrody. Znalazły one swoje odbicie w opinii „Salamandry” przesłanej do Ministerstwa. Pełne teksty ministerialnych propozycji zmian w ustawie i naszego w tej sprawie stanowiska można uzyskać w biurze Towarzystwa. Poniżej postaram się przedstawić dwie zaproponowane poprawki, które wzbudziły nasze najpoważniejsze zastrzeżenia.

Kto i dlaczego nie lubi Straży Ochrony Przyrody?

Nie potrafię odpowiedzieć na to pytanie, ale bez wątpienia z jakichś przyczyn SOP nie ma zbyt wielu zwolenników w Ministerstwie Ochrony Środowiska. Można wręcz odnieść wrażenie, że od kilku lat MOŚZNiL konsekwentnie dąży do likwidacji Straży. Przede wszystkim, od czasu ukazania się w 1991 r. nowej ustawy o ochronie przyrody, Ministerstwo nie wydało niezbędnych rozporządzeń wykonawczych, związanych z funkcjonowaniem SOP. Spowodowało to, że od ponad 8 lat działalność tej zasłużonej dla ochrony przyrody i niezwykle potrzebnej organizacji jest praktycznie nielegalna. Tłumaczy się to w ten sposób, że uprawnienia nadawane strażnikom przez ustawę o ochronie przyrody są zbyt wielkie - wręcz niezgodne z prawem (chodzi np. o prawo do legitymowania, nakładania mandatów, konfiskowania wnyków i innego sprzętu wykorzystywanego do kłusownictwa itp.). Kilku profesorów prawa wydało opinię, że zarzuty te są błędne i straż może funkcjonować zgodnie z prawem na dotychczasowych zasadach. Podobnie w czerwcu 1998 r. wypowiedziało się Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednak ministerstwo odpowiedzialne za ochronę środowiska pozostało niewzruszone i zdecydowanie twierdziło, że działalność SOP w zakresie określonym przez ustawę jest niezgodna z prawem. Nic nie pomagały argumenty, że do rozstrzygania zgodności ustaw z prawem nie jest powołane MOŚZNiL, lecz Trybunał Konstytucyjny. Co prawda na żądania organizacji społecznych wysocy urzędnicy Ministerstwa obiecali skierować sprawę do rozpatrzenia przez Trybunał, ale obietnicy tej nigdy nie dotrzymali. Obecnie wydaje się, że kwestię tę postanowiono raz na zawsze rozwiązać przy okazji nowelizacji prawa.

Zasady funkcjonowania straży reguluje artykuł 48 ustawy. Obecnie planuje się jego całkowite przeredagowanie. Według tych propozycji, kandydat na strażnika powinien spełniać wiele warunków. Jednym z nich jest zdanie egzaminu, którego główna trudność będzie polegała na problemach ze skompletowaniem składu komisji. W jej skład muszą bowiem, wg propozycji Ministerstwa, wchodzić: wojewódzki konserwator przyrody, dyrektor parku narodowego oraz dyrektor parku krajobrazowego, a więc osoby niezwykle obciążone innymi obowiązkami. Jednak nie to jest główną przyczyną naszych zastrzeżeń. Wręcz oburzające są „uprawnienia”, które strażnicy otrzymaliby dzięki znowelizowanej ustawie:
- wspieranie służb ochrony przyrody i parku narodowego;
- sygnalizowanie właściwym organom i służbom o zagrożeniach obszarów i obiektów chronionych;
- zgłaszanie właściwym organom o naruszeniu przepisów ochrony przyrody.

„Uprawnienia” te przysługują praktycznie wszystkim obywatelom Polski bez jakichkolwiek egzaminów i legitymacji, a częściowo są wręcz powszechnym obowiązkiem, wynikającym z wielu ustaw - w tym art. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Przedstawiona propozycja nie wymienia nawet prawa do „pouczania osób naruszających przepisy o ochronie przyrody”, co jest wyszczególnione w następnym artykule jako „przywilej” społecznego opiekuna przyrody, powoływanego bez jakichkolwiek egzaminów przez starostę.

Dodatkowo proponuje się wprowadzenie nowego ograniczenia, obowiązującego strażników. Otóż ust. 3 nowego art. 48 brzmiałby: „Strażnik Ochrony Przyrody wykonuje swoje czynności nieodpłatnie.” Po co ten zapis? Otóż od jakiegoś czasu metodą na umożliwienie strażnikom ochrony przyrody działalności, było zatrudnianie ich za symboliczną złotówkę jako pracowników (strażników) parków narodowych. Dawało to im prawo do legalnego interweniowania w przypadkach łamania prawa ochrony przyrody. Dla parków, cierpiących na brak normalnych, etatowych strażników, była to wielka szansa na zwiększenie skuteczności ochrony. Powyższy ustęp ma na celu likwidację tej ostatniej furtki, dającej możliwość rzeczywistej działalności strażników. Dyrektorzy wielu parków narodowych jednoznacznie twierdzą, że nie wyobrażają sobie skutecznej ochrony podległych im terenów bez pomocy SOP (średnio na jeden park narodowy przypada niespełna 3 zawodowych strażników, co jest zdecydowanie za mało).

PTOP „Salamandra” w swojej opinii kategorycznie sprzeciwiła się tej próbie praktycznej likwidacji Straży Ochronie Przyrody. Podobnie wypowiedziały się inne organizacje społeczne, do których MOŚZNiL zwróciło się z prośbą o opinię.

Użytki ekologiczne niedocenione

Inna propozycja, która wzbudziła nasze zastrzeżenia, dotyczy użytków ekologicznych. Do tej pory w art. 37 ustawy o ochronie przyrody wymienione były wszystkie zakazy i ograniczenia, które można było w zależności od potrzeby wprowadzać na terenach chronionych. O tym, które z nich obowiązywały w przypadku konkretnego rezerwatu lub użytku ekologicznego decydowała nie ustawa, lecz akty niższego rzędu - czyli rozporządzenia lub uchwały odpowiednich organów o objęciu danego terenu ochroną. Według nowej Konstytucji, jakiekolwiek ograniczenia na obywatela może nakładać wyłącznie ustawa. W związku z tym proponuje się wykreślenie dotychczasowego art. 37, a w zamian, przy każdej obszarowej formie ochrony prawnej wylicza się kompletny, związany z nią zestaw zakazów. Akt prawny niższego rzędu, a więc np. zarządzenie wojewody o utworzeniu rezerwatu, może w zależności od potrzeb uchylić niektóre z tych ograniczeń. W ten sposób wymaganiom konstytucyjnym staje się zadość. Można by to uznać jedynie za wybieg formalny bez większego znaczenia praktycznego, gdyby... No właśnie. O ile np. w przypadku rezerwatów i parków narodowych lista zakazów, które mogą w nich obowiązywać jest dosyć pełna, to użytki ekologiczne zostały potraktowane „po macoszemu”.

Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 30, ust. 2, jedyne czynności, które będą zakazane w przypadku użytków ekologicznych to: „niszczenie, zasypywanie i dokonywanie zmian przeznaczenia gruntów”.

Od czasu utworzenia tej kategorii prawnej, użytki ekologiczne stały się masowo stosowaną formą ochrony przyrody. Liczba powstałych użytków ustępuje zapewne jedynie liczbie pomników przyrody. Praktyka wykazała niezwykłą przydatność i funkcjonalność tej formy ochrony prawnej. Dzięki łatwości powoływania, pojemności formuły, oraz możliwości elastycznego stopniowania ograniczeń wprowadzanych na chronionych w ten sposób terenach, można było obejmować tą kategorią bardzo różnorodne obiekty. Realizowano w nich, w zależności od potrzeb, rozmaite formy ochrony - od zbliżonych do rezerwatów ścisłych, po bardzo „luźne”, lub oparte o czynne działania zabezpieczające.

Proponowany zapis powoduje, że sens istnienia, a przede wszystkim skuteczność ochrony wielu utworzonych do tej pory użytków zostaną zniweczone. Istniejące obecnie użytki to często obiekty bardzo cenne, które zasługują na możliwie ścisłą opiekę, a nie zostały uznane za rezerwaty np. ze względu na konieczność szybkiego wprowadzenia ochrony (utworzenie rezerwatów często trwało w praktyce wiele lat), zbyt małe rozmiary, lub nietypowy charakter. Proponowana lista zakazów jest całkowicie niewystarczająca aby zapewnić dalszą skuteczną ochronę użytków ekologicznych. Przedstawione unormowania nie zapobiegną np: regulacji koryta rzeczki wijącej się po uznanej za użytek dolinie zalewowej; zmianom warunków mikroklimatycznych w stanowiących użytki ekologiczne fortach (ważnych zimowiskach nietoperzy); eksploatacji torfu z uznanego za użytek torfowiska; umieszczaniu tablic reklamowych w urokliwej dolinie; osuszaniu bajora stanowiącego godowisko płazów itp. Podobnych zagrożeń można podać znacznie więcej. Problemy takie mogły być do tej pory rozwiązywane dzięki art. 37, ust. 1.

Listę zakazów obowiązujących na terenach użytków ekologicznych powinno się poszerzyć co najmniej o: zaśmiecanie, zanieczyszczanie gleby, degradację krajobrazu, polowanie, wędkowanie, niszczenie nor i legowisk zwierzęcych, zmianę stosunków wodnych, regulację rzek i potoków, wydobywanie skał, minerałów i torfu, biwakowanie, palenie ognisk, stosowanie środków chemicznych w gospodarce rolnej, leśnej i łowieckiej, prowadzenie działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej lub handlowej, zbiór dziko rosnących roślin i grzybów albo ich części , pozyskiwanie, niszczenie lub uszkadzanie drzew, umieszczanie tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków nie związanych z ochroną przedmiotu i edukacją przyrodniczą, zakłócanie ciszy, ruch pojazdów, uprawianie sportów wodnych i motorowych oraz uszkadzanie, zanieczyszczanie, istotne zmienianie oraz korzystanie z przedmiotów i obszarów w obrębie użytku.

Powyższy zestaw z pewnością nie jest wystarczający. Dla użytków ekologicznych, ze względu na ich duże znaczenie dla ochrony przyrody w Polsce, należy opracować dość szeroką listę zakazów, które jednak obowiązywałyby wyłącznie w przypadku ujęcia ich w planie ochrony konkretnego obiektu (czyli inaczej - wszystkie z nich można by uchylić, jeśli nie byłyby niezbędne dla ochrony danego terenu).

Z zadowoleniem przyjęliśmy fakt, że MOŚZNiL przesłało swoje propozycje zmian w ustawie do zaopiniowania różnym organizacjom przyrodniczym. Najważniejsze jednak jest to, jak zostaną potraktowane przesłane do Ministerstwa uwagi. Mamy nadzieję, że powszechny sprzeciw wobec proponowanej faktycznej likwidacji Straży Ochrony Przyrody zostanie uwzględniony przez pomysłodawców tego rozwiązania.

Omawiane korekty ustawy to jeszcze nie jest zasadnicza, zapowiadana od kilku lat nowelizacja prawa ochrony przyrody. Prace nad nią trwają, na razie dzieje się to jednak w zaciszach ministerialnych gabinetów.

Andrzej Kepel