Prawo (nie)doskonałe

Ochrona gatunkowa po nowemu

Już po raz trzeci w tym stuleciu na pewien czas przestała w Polsce obowiązywać ochrona gatunkowa, gdyż Minister Środowiska nie zdążył wydać nowych rozporządzeń przed wygaśnięciem mocy dotychczasowych. Miejmy nadzieję, że powiedzenie „do trzech razy sztuka” tym razem się sprawdzi i pracownicy Ministerstwa wyciągną wnioski z tego powtarzającego się błędu. A jakie nowości wprowadzają wydane na początku października rozporządzenia o ochronie gatunkowej?

Nowe regulacje omówię głównie na przykładzie rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Rozporządzenia dotyczące roślin i grzybów mają podobną konstrukcję. Zacząć muszę od wad, gdyż te wpływają na generalny odbiór tych przepisów.

Kto się w tym połapie?

Przy obecnych zapisach ustawowych praktycznie nie da się wydać dobrych rozporządzeń w sprawie ochrony gatunkowej. Wskazywałem na to już wielokrotnie w artykułach w tym dziale¹ i nie będę tego ponownie szczegółowo omawiał. Najważniejsze wady to niepotrzebne skomplikowanie przepisów, używanie niezdefiniowanych i niejednoznacznych sformułowań oraz zupełnie nietrafiony (przede wszystkim pod względem psychologicznym) nowy podział na gatunki chronione częściowo i ściśle, który w dodatku jest sprzeczny z definicjami tych kategorii ochrony, podanymi w art. 5 pkt 4 i 9 ustawy o ochronie przyrody. Jednak by te wady usunąć, trzeba najpierw radykalnie zmienić tę ustawę, a to zapewne nie stanie się szybko.

Niestety, rozporządzenie o ochronie gatunkowej zwierząt skomplikowano jeszcze bardziej, niż było to konieczne ze względu na brzmienie ustawy o ochronie przyrody. Jej ustępy 1 i 1a w art. 52 sugerują (choć wcale nie zmuszają), by w rozporządzeniu podać dwie oddzielne listy ograniczeń, zależnie od pochodzenia okazów, których mają dotyczyć. Tymczasem twórcy tego aktu poszli jeszcze dalej i stworzyli cztery listy zakazów, a dodatkowo trzy zakazy wprowadzono w § 6 wybiórczo osobnymi ustępami, w odniesieniu do wybranych gatunków. Przy poszczególnych gatunkach na listach znajdują się odnośniki cyfrowe. Niektóre (1–3) wprowadzają dodatkowe zakazy, a inny (4) odstępstwo od zakazów. Dla utrudnienia, w rozporządzeniach w sprawie ochrony gatunkowej roślin i grzybów także przyjęto odnośniki cyfrowe, jednak częściowo o odmiennym znaczeniu (nieobowiązywanie odstępstwa od zakazów oraz wskazanie gatunków wymagających ochrony czynnej). Wszystko to sprawia, że lektura i poprawne zrozumienie znaczenia tych przepisów do łatwych nie należą.

Wymieniać z osobna czy w grupach?

Na ogólne – odstraszające – wrażenie wpływają także bardzo długie listy gatunków. Zarówno PTOP „Salamandra”, jak i Państwowa Rada Ochrony Przyrody postulowały, by zamiast wymieniać w rozporządzeniach setki gatunków – każdy z osobna, tam gdzie to tylko możliwe podawać łatwiejsze do zrozumienia i zapamiętania całe chronione grupy. Np. listę 10 gatunków płazów objętych ochroną częściową można by zastąpić jedną pozycją: „płazy – wszystkie gatunki rodzime dla Polski, poza wymienionymi w załączniku 1”. Autorzy rozporządzeń twierdzili, że to niedopuszczalne, gdyż nie byłoby pewne, o które gatunki chodzi. Rozumowanie to jest nietrafne. Takie rozwiązane było w Polsce stosowane i nie powodowało trudności interpretacyjnych. Powszechnie stosuje się je też zarówno w innych krajach, jak i w prawie międzynarodowym. Jest często bardziej jednoznaczne niż wymienianie gatunków, zwłaszcza gdy nie wiadomo, jakiego ujęcia systematycznego dotyczy wyliczanka, a dzięki rozwojowi genetyki z dotychczas wyróżnianych gatunków ustawicznie oddziela się kolejne. W ciągu ostatniego dziesięciolecia pośród samych tylko ssaków objętych ochroną ścisłą wydzielono w Polsce co najmniej cztery nowe gatunki. Ostatecznie przyjęty sposób wymieniania gatunków w rozporządzeniach jest jednak niekonsekwentny.

Zasadnicza większość gatunków (roślin i grzybów – wszystkie) została wymieniona w załącznikach do rozporządzeń z osobna. Dotyczy to także 434 gatunków ptaków występujących w Unii Europejskiej, z których wiele do Polski zalatuje tylko wyjątkowo. Jednak poza tą długą listą w załączniku nr 1 znalazła się też pozycja 477, obejmująca pozostałe, inne niż łowne gatunki ptaków występujące naturalnie na terytorium UE, „przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Skoro uznano, że można jednak dać taką zbiorczą pozycję, odwołującą się do „naturalnego występowania”, dlaczego zdecydowano się osobno wymieniać dziesiątki gatunków, które także w Polsce regularnie nie występują? Dla gatunków z pozycji 477 zastosowano co prawda nieco węższą listę zakazów, ale to nie tłumaczy takiego rozróżnienia wystarczająco. Najważniejszą różnicą jest to, że dla ptaków z pozycji 477 nie wprowadzono zakazu niszczenia ich siedlisk. Jednak gdzie w Polsce obecnie występują siedliska takich gatunków wymienionych z osobna jak pardwa mszarna czy sieweczka mongolska? W przypadku pozostałych zakazów – ich pominięcie w odniesieniu do pozycji 477 nie jest konieczne. Dotyczy to przewożenia przez granicę oraz wypuszczania do środowiska – zakaz ten i tak obowiązuje w stosunku do tych gatunków na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zawężenie pozycji 477 do ptaków² „przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” wprowadza ponadto sprzeczność z Dyrektywą Ptasią UE. Pojęcie „przebywanie” nie zostało zdefiniowane, należy je więc rozumieć w znaczeniu potocznym – jako obecność (żywego) osobnika. Nie mówi się, że zwierzę „przebywa” w jakimś kraju, jeśli sprowadzono tam jego pióro lub wykonaną z niego potrawę. Oznacza to, że zakazy nie dotyczą sprowadzonych do Polski okazów martwych, w tym części i produktów pochodnych. Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej dyrektywy zakazy (przede wszystkim dotyczące obrotu) powinny odnosić się także do takich okazów.

Jeszcze ciekawszych jest pozostałych pięć grup, które w rozporządzeniu wymieniono zbiorczo. Jedna nie budzi wątpliwości – ochroną częściową objęto wszystkie nierodzime gatunki wymienione w załączniku IV Dyrektywy Siedliskowej. To słuszne rozwiązanie, realizujące postanowienia art. 11 ust. 2 tej dyrektywy. Kraje UE powinny wprowadzić u siebie zakaz obrotu okazami tych gatunków pochodzącymi z wolności. Kolejna pozycja też zasługuje na poklask – ochroną ścisłą objęto wszystkie występujące na świecie walenie (Cetacea). Dzięki temu organy ochrony przyrody mają np. podstawę prawną, by śladem wielu innych państw nie dopuszczać do tworzenia w Polsce bardzo kontrowersyjnych delfinariów. Jednak pozostałe trzy grupy zaskakują. Ochroną ścisłą objęto wszystkie chrząszcze z rodzaju pachnica (Osmoderma), a ochroną częściową wszystkich przedstawicieli rodziny jeżowatych (Erinaceidae) i ryjówkowatych (Soricidae). W rozporządzeniu nie zaznaczono, że chodzi wyłącznie o gatunki polskie lub europejskie. Także w ustawie nie ma już takiego zawężenia. Należy więc rozumieć, że ochroną objęto także około pięciu azjatyckich i trzech północnoamerykańskich gatunków pachnic, około 25 gatunków jeżowatych, w tym rodzime dla Afryki, Azji i Nowej Zelandii, i ponad 300 gatunków ryjówkowatych, występujących na wszystkich kontynentach poza Australią i Antarktydą. Ponieważ nie można się dopatrzeć sensu akurat takiego wyboru, trzeba przyjąć, że jest to błąd wynikający z niedopatrzenia. Ma on istotne skutki w odniesieniu do powszechnie występujących w amatorskich hodowlach egzotycznych jeży, np. białobrzuchych (Atelerix albiventris), algierskich (A. algirus) czy uszatych (Hemiechinus auritus). Choć objęto je ochroną po raz pierwszy, nie wprowadzono dla nich okresu przejściowego i z chwilą wejścia rozporządzenia w życie wszyscy, którzy posiadają te zwierzęta bez zezwolenia, łamią prawo.

Co i jak chronione?

Na temat słuszności wyboru poszczególnych gatunków do ochrony częściowej i ścisłej można by dyskutować w nieskończoność. Każdy specjalista (i niespecjalista) ma w tej sprawie odmienne poglądy. Nie ma rozwiązania jedynie słusznego. Jeśli pominiemy zmiany wymienione wcześniej (nowy podział na gatunki chronione częściowo i ściśle oraz dodanie gatunków niewystępujących w Polsce), to rozporządzenia nie wprowadzają na listach zmian zbyt rewolucyjnych, co należy uznać za słuszne. Usunięto z list nieco gatunków i w zamian wprowadzono nowe, ale zmiany te są w większości uzasadnione stopniem ich zagrożenia. Opierano się przy tym głównie (lecz nie wyłącznie) na ocenach przygotowanych dla poszczególnych gatunków przez PTOP „Salamandra”. Najdalej idące przesunięcia dotyczyły grzybów. Nasz największy sprzeciw budzi wprowadzenie możliwości polowań na bobry (czyli wprowadzenie ich na listę gatunków, które mogą być pozyskiwane) z jednoczesnym pozostawieniem ich pod ochroną. Powoduje to, że myśliwi będą mogli czerpać z tego gatunku zyski, ale odpowiedzialność za wszelkie powodowane przez niego szkody nadal będzie spoczywać na organach ochrony przyrody. Jest to sprzeczne z zasadami racjonalnego gospodarowania gatunkiem. Na listach są też pewne braki, które uważamy za istotne. Jednym z nich jest nieujęcie w rozporządzeniu babki czarnej (Gobius niger) – rzadkiej i zagrożonej w naszych wodach ryby morskiej, której ochrona nie powinna budzić niczyich protestów. Druga to pominięcie jesiotra ostronosego (Acipenser oxyrinchus), który powinien być chroniony nie tylko ze względu na wymagania prawa wspólnotowego, ale i w celu zapewnienia kontroli organów ochrony przyrody nad jego reintrodukcją. Dziwią niektóre decyzje odnośnie do podziału gatunków między ochronę częściową i ścisłą. Dotyczy to na przykład żab. Ich rozdział między załączniki 1 i 2 do rozporządzenia nie odzwierciedla ani stopnia zagrożenia, ani ich statusu w przepisach wspólnotowych. Wątpliwości może też budzić sens wprowadzenia zakazu umyślnego płoszenia i niepokojenia w odniesieniu do niektórych małży i ślimaków, ale nie ma to większego znaczenia praktycznego.

Są też plusy

Biorąc pod uwagę kształt pierwotnych wersji projektów tych rozporządzeń, poddawanych konsultacjom, trzeba przyznać, że ich ostateczne brzmienie nie jest tak złe, jak się obawialiśmy. Uwzględniono wiele uwag zgłoszonych podczas konsultacji (zwłaszcza tych przesłanych przez „Salamandrę” i PROP). Po raz pierwszy np. wprowadzono do tych rozporządzeń przepisy przejściowe, opóźniające o prawie pięć miesięcy wejście w życie ograniczeń w stosunku do większości gatunków nowo objętych ochroną. Daje to czas na ubieganie się o zezwolenia na posiadanie okazów uzyskanych przed wejściem tych regulacji w życie. Szkoda tylko, że nie są podejmowane żadne działania w celu powiadomienia społeczeństwa o tej możliwości.

Wprowadzono niektóre z postulowanych przez przyrodników zmian w ochronie strefowej. W przypadku zwierząt dotyczy to głównie wielkości, sposobu określania stref i terminów ich ochrony. Najbardziej drastyczna i zdecydowanie pozytywna jest zmiana na liście porostów objętych tym rodzajem ochrony. Spośród poprzednio chronionych strefowo na liście pozostał jedynie granicznik płucnik (Lobaria pulmonaria). Pozostałe, dość pospolite gatunki, zastąpiono taksonami rzeczywiście rzadkimi, których ochrona strefowa może przyczynić się do zachowania cennych siedlisk – głównie o charakterze puszczańskim.

Podczas prac nad rozporządzeniem pomysły dotyczące wprowadzenia zakazu fotografowania, filmowania i obserwacji, mogących powodować płoszenie lub niepokojenie zwierząt, wahały się drastycznie – od propozycji całkowitej rezygnacji z tego zakazu, po pomysł objęcia nim większości ptaków i wielu innych zwierząt. Ostatecznie lista gatunków, w odniesieniu do których zakaz ten wprowadzono (wszystkie nietoperze i 76 gatunków ptaków), może być uznana za racjonalny kompromis.

Wad i zalet nowych rozporządzeń jest więcej. Wymieniłem te, które subiektywnie uważam za istotniejsze. Bez wątpienia warto byłoby pilnie usunąć przynajmniej najbardziej oczywiste błędy, jak ochrona niezagrożonych, egzotycznych jeży i ryjówkowatych czy sprzeczność z Dyrektywą Ptasią. Jednak po tych korektach rozporządzenia te mogą przejściowo stanowić narzędzie skutecznej ochrony gatunków, do czasu, gdy zostaną wprowadzone zasadnicze zmiany w ustawie. Warto jedynie ponowić apel, by do prac nad tą nowelizacją prawa przystąpić jak najszybciej.

Tekst i zdjęcia: Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.