Niespełna miesiąc temu przekonywaliśmy, że hasło „zostań w domu” nie przekreśla samotnych spacerów w lesie. Czy informacja ta jest aktualna?

Najpierw 2 kwietnia na profilach facebookowych Ministerstwa Środowiska i Lasów Państwowych pojawiły się komunikaty, że wprowadzono tymczasowy zakaz wchodzenia do lasów (do 11 kwetnia). Nigdzie nie opublikowano żadnego aktu prawnego, który by ten zakaz wprowadzał. Rozgorzała internetowa i medialna dyskusja – kogo on obowiązuje, gdzie dokładnie, jakie są sankcje za jego łamanie. Okazało się, że Premier wydał ustnie polecenie wprowadzenia takiego zakazu Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych, który dalej przekazał je do nadleśnictw. Co najmniej część nadleśniczych (brak listy) wydała w kolejnych dniach zarządzenia wprowadzające zakaz wstępu do podległych im lasów. Jednak powszechnie podnoszono, że nie ma podstawy prawnej do wprowadzania takiego zakazu tym trybem. Zwracał na to uwagę m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Środowiska. Na serwisach MŚ, LP i PZŁ pojawiały się sprzeczne informacje dotyczące formy wprowadzenia i zakresu tego zakazu. Ostatecznie podczas konferencji prasowej w dniu 9 kwietnia Premier przyznał, że są wątpliwości co do zgodności z prawem tego zakazu i zapowiedział, że zostanie on przedłużony, ale tym razem w drodze rozporządzenia.

Choć sejmowy serwis prawny dziś (11.04.2020) nie działa, a nowe rozporządzenie nie zostało zamieszczone na rządowej stronie dotyczącej koronawirusa, udało się nam wygrzebać w Internecie nowe przepisy, które zostały zdaje się opublikowane w Dzienniku Ustaw wczoraj wieczorem.

Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, od chwili ogłoszenia tego rozporządzenia do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z:

1) pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż;*

2) pełniących funkcje publiczne terenów leśnych, w szczególności: parkingów leśnych, miejsc postoju pojazdów, miejsc edukacji leśnej, miejsc małej infrastruktury leśnej i miejsc biwakowania.

Należy zwrócić uwagę, że jest to zakaz „korzystania z”, a nie „przebywania w”. Różnica jest istotna, gdyż podstawę do ich wydania stanowią inne punkty art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zakaz „korzystania” wprowadza się na podstawie jego pkt 8 (i z tego skorzystano), a zakaz „przebywania” na podstawie pkt 10 (z tej możliwości nie skorzystano). Jeśli ustawodawca rozróżnił te pojęcia – należy uznać, że zrobił to celowo, przyjmując, że są znaczeniowo różne. Nie zostały one jednak w ustawie zdefiniowane, trzeba więc stosować znaczenie powszechne lub słownikowe. Jak rozumiał je organ wydający rozporządzenie i jak powinny je interpretować sądy w przypadkach spornych? Podpowiedź mogą stanowić wyszczególnione w przepisie przykłady. W odniesieniu do lasów są to różne punktowe lub powierzchniowe elementy infrastruktury leśnej – parkingi, miejsca edukacji, biwaki… Jeśli zaparkuję samochód na parkingu, usiądę przy edukacyjnym ławostole, rozpalę ognisko lub grill na polu biwakowym – będę niewątpliwie z tych miejsc korzystał – bo właśnie do pełnienia takich publicznych funkcji zostały stworzone. Jeśli idąc przez las wejdę na parking leśny czy pole biwakowe, bo akurat były zlokalizowane na mojej drodze i nie chciało mi się ich obchodzić – nie łamię tego zakazu, bo choć przez chwilę „przebywam” na tych terenach, nie „korzystam” z nich. Takie rozumienie wydaje się zgodne z interpretacją celowościową tego zakazu. Wszak jedyną przesłanką do jego wydania jest zapobieganie zakażeniom wirusem SARS-CoV-2, czyli niedopuszczanie do spotykania się ze sobą ludzi niemieszkających razem oraz do dotykania przez ludzi przedmiotów, na które ktoś inny mógł niedawno nakichać czy inaczej nanieść drobinki śliny z wirusem. Samotne przejście przez parking czy biwak nie stanowi takiego zagrożenia.

Czyli wszystko jest jasne? Niestety – zdecydowanie nie. Pospieszne, byle jakie tworzenie przepisów, to niestety znak rozpoznawczy naszego systemu prawnego. Tak jest i tym razem.

Jeśli chodzi o punkt pierwszy zakazu, już pierwszy rzut oka nasuwa wątpliwość – czy plaże to pokryte roślinnością tereny zieleni? Oczywiście – nie. „Tereny zieleni” są zdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody i nie obejmują plaż. Należy przyjąć, że wprowadzając ten zakaz prawodawca miał na myśli dwa rodzaje obszarów – „tereny zieleni” (które doprecyzował jak umiał, czyli przekopiował fragment definicji z ustawy o ochronie przyrody), „a także plaże”. Powinien w takim wypadku, dla jasności, ująć te kategorie w osobnych punktach, ale cóż – zrobił jak potrafił.* Jak się pogłówkuje, da się to jakoś rozszyfrować. Gorzej z interpretowaniem „korzystania” z niektórych „terenów zieleni”. Czy jeśli przechodzę przez park lub zieleniec, bo jest mi po drodze i idąc wokoło musiałbym nadkładać drogi i mijać więcej osób – korzystam z tych terenów? Podobnie jak w omówionych wcześniej przypadkach leśnych – wg mnie nie. A co jeśli jadę rowerem lub idę piechotą „bulwarem” czy „promenadą”, bo jest mi po drodze? Wszak bulwary i promenady to właśnie ciągi komunikacyjne – do tego służą, więc przemieszczając się wzdłuż nich, „korzystam” z ich głównej funkcji. W tym wypadku trudniej byłoby uznać, że nie łamię zakazu – nawet jeśli nie stwarzam zagrożenia ani dla siebie, ani innych. Ale na litość boską – skąd obywatel ma wiedzieć, co jest objęte zakazem? Czy np. dotyczy on ulic o nazwie Bulwary lub Bulwary imenia… (np. w Bydgoszczy, Limanowej, Włocławku, Warszawie)? Może tylko na odcinkach, wzdłuż których jest zieleń? Co z alejami, które też mogą być terenami zieleni? Jedna z głównych ulic Poznania to aleja Niepodległości (dawniej m.in. al. Stalingradzka) – biegnąca pasem zieleni pozostałym po dawnym pierścieniu fortyfikacyjnym. Czy w ogóle nie mogę się nią poruszać, czy tylko środkowy, pieszy pas na niektórych odcinkach jest wyłączony? Podobnie – co z krakowskimi Plantami? A trawniki? Czy ktoś wyprowadzający psa na taki pokryty urządzoną roślinnością niską teren zieleni miejskiej łamie prawo? Nie potrafię na te pytania odpowiedzieć.

Przejdźmy do interesującego wszystkich przyrodników punktu drugiego – czyli do terenów leśnych. Nie ma wątpliwości, że przepis obejmuje wszystkie lasy – państwowe, komunalne, prywatne – ale tylko w odniesieniu do ich „terenów pełniących funkcje publiczne”. Co to oznacza? Czy drogi leśne pełnią funkcję publiczną? Raczej tak. Ale dojazd taką drogą do własnego domu nie został ujęty w zamkniętej liście wyjątków od zakazu… A co ze ścieżkami? Czy zgodność z prawem przemieszczania się nimi zależy od tego, czy zostały wydeptane przez zwierzęta, spontanicznie utworzone przez ludzi, czy też celowo wytyczone i wykonane – np. jako szlak turystyczny? Czy wreszcie sam obszar leśny „pełni funkcje publiczne”? Czy w tym wypadku stosować raczej wykładnię literalną (wówczas jazda rowerem drogą leśną do domu stanowi wykroczenie), czy celowościową (skoro jazda ta nie stanowi żadnego zagrożenia epidemiologicznego – nie narusza prawa)? Chętnie poznam opinię autorytetów prawnych, bo sam nie potrafię odpowiedzieć na te pytania.
Do tego dochodzi jeszcze kolejny problem – czy (nadal?) obowiązują zakazy wstępu do lasów wprowadzone przez niektóre nadleśnictwa po 03.04.2020 bez podstawy prawnej (zwracał na to uwagę m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich)? Skąd czerpać wiedzę – w których nadleśnictwa obowiązują, a w których nie? Informacja na ten temat na stronie Lasów Państwowych jest… „ogólnikowa”.

Zdaję sobie sprawę z zagrożenia pandemią COVID-19 i także uważam, że należy maksymalnie ograniczać kontakty i zachowania stwarzające ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa. Absolutnie nie namawiam do łamania zakazów – zwłaszcza jeśli ich przestrzeganie może uratować choć jedno życie lub zdrowie. Mam poważne wątpliwości, czy powszechny zakaz wstępu do lasów może przyczynić się do zwiększania bezpieczeństwa publicznego, czy też raczej przyniósłby skutek odwrotny – zwiększając koncentrację ludzi na obszarach zabudowanych. Ale to zupełnie odrębne zagadnienie, merytoryczne. Tymczasem od kilku dni ustawicznie odbieram telefony czy maile od różnych osób z pytaniem: „Ty trochę się łapiesz w tych przepisach – czy mogę wyjść z domu do lasu i przejść się samemu między drzewami i posłuchać ptaków? Przecież to nie stanowi żadnego zagrożenia!”. Ja sam mam las bezpośrednio za oknem i też chciałbym znać jednoznaczną odpowiedź na to pytanie. A niestety nie znam. Nie wiem!

Zgodnie z wieloma orzeczeniami polskiego Trybunału Konstytucyjnego (jeszcze z czasów, gdy były powszechnie uznawane i szanowane) jednym z podstawowych wniosków wynikających z konstytucyjnej zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, jest ten, że przepisy powinny być jednoznaczne i sprawiedliwe. Ograniczenia praw i swobód obywatela powinny więc wynikać z nadrzędnego interesu publicznego (np. potrzeb ochrony zdrowia) i być dla niego zrozumiałe. W obecnym, trudnym czasie należałoby szczególnie dbać o przestrzeganie tych zasad, gdyż tylko wówczas jest szansa na powszechną akceptację i przestrzeganie coraz to nowych obostrzeń. Obawiam się, że omawiane zakazy „korzystania” z obszarów przyrodniczych nie spełniają tych warunków. Nie można tłumaczyć tego potrzebą pośpiechu. Wprowadzenie sensownego przepisu ograniczającego gromadzenie się ludzi w parkach i lasach nie wymaga skomplikowanych regulacji. Wystarczyłoby trochę uważności, dobry prawnik i choć króciutka konsultacja z praktykami, których przepis ten dotyczy i którzy będą wcielać go w życie.

Andrzej Kepel

* Biegunka legislacyjna trwa. Już piątego dnia od opublikowania omawianego wyżej rozporządzenia ukazała się jego nowelizacja (z 15.04.2020). Między innymi popawiono jeden ze wskaznych wyżej błędów. § 16 ust. 1 pkt 1 otrzymał brzemienie:

1) pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 21 kwietnia 2004 o ochronie przyrpdy (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 i 472) , a także plaż;

Już dwa dni później (17.04.2020) opublikowano projekt kolejnego rozporządzenia, w którym powtórzono pierwotny, nieprezcyzyjny zapis i wprowadzono kilka nowych błędów. Tym razem jednak ogłoszono jednodniowe konsultacje tego projektu (PTOP "Salamandra" przesłało uwagi, ale nie zostały uwzględnione).

19.04.2020 opublikowano koljne rozporządzenie, które do końce tego dnia utrzymywało zakazy korzytsania z terenó zieleni i plaż (sprzed korekty z 15.04), ale od dni 20.04.2020 znosi generalny zakaz wstępu do lasów, parków narodowych i terenów zieleni.