Prawo (nie)doskonałe

Obce w luce prawnej

W polskich przepisach dotyczących środowiska wciąż dzieje się sporo. W roku 2015 tylko w ustawie o ochronie przyrody pięciokrotnie wprowadzono istotne nowelizacje i opublikowano jej kolejny tekst jednolity, trzykrotnie zmianom podlegała ustawa o lasach, bardzo znacząco zmieniono regulacje dotyczące rybactwa śródlądowego i rybołówstwa morskiego oraz Prawo wodne. Ukazała się (i następnie została znowelizowana) ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która wprowadziła istotne korekty do dziesięciu innych aktów prawnych. Tak wymieniać można długo. Zastanawiałem się, którą z tych nowelizacji wybrać jako temat artykułu do tego numeru Magazynu i... zdecydowałem się omówić jedną z grup zmian, których zabrakło.

Z początkiem stycznia 2015 roku weszło w życie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych. Na podstawie art. 4 tego aktu Komisja Europejska powinna w pierwszych dniach stycznia 2016 roku przyjąć wykaz inwazyjnych gatunków obcych, stwarzających zagrożenie dla Unii. Dopiero gdy wykaz ten wejdzie w życie, rozporządzenie to zacznie realnie obowiązywać wszystkich obywateli Unii. Na podstawie art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, gatunków, które znajdą się we wspomnianym wykazie, dotyczyć będą zakazy:

• przywożenia do Unii, wywożenia z Unii, przemieszczania w granicach Unii (z wyjątkiem transportu w celu eliminacji) i wszelkiego innego wprowadzania na terytorium Unii (w tym przemieszczania tranzytem pod nadzorem celnym);
• przetrzymywania, hodowania oraz zezwalania na ich rozmnażanie, hodowlę lub uprawę – w tym w obiekcie izolowanym;
• wprowadzania do obrotu, wykorzystywania lub wymieniania;
• uwalniania do środowiska.

Od tych ogólnych zakazów rozporządzenie przewiduje kilka wyjątków:

1. Właściciele zwierząt z gatunków wymienionych w wykazie, przetrzymywanych w celach niekomercyjnych, mają prawo je zatrzymać do naturalnej śmierci, pod warunkiem że zwierzęta te były już przetrzymywane przed ich umieszczeniem w wykazie unijnym oraz jeśli znajdują się w obiekcie izolowanym i podjęto właściwe środki w celu uniemożliwienia im rozmnażania lub ucieczki (właścicielom, którzy nie mogą spełnić tych warunków, państwa członkowskie mogą zaoferować przejęcie zwierząt, z uwzględnieniem ich dobrostanu – np. do odpowiednich azyli).
2. Posiadacze „stad” handlowych tych gatunków, nabytych przed ich umieszczeniem w wykazie, mają prawo, do dwóch lat od umieszczenia tych gatunków w wykazie, przetrzymywać i przemieszczać „żywe osobniki tych gatunków lub ich zdolne do rozmnażania części” w celu sprzedaży lub przekazania ośrodkom, które otrzymają odpowiednie zezwolenie (a przez jeden rok – także użytkownikom niekomercyjnym, pod warunkiem że osobniki te będą przetrzymywane i przemieszczane w obiekcie izolowanym i podjęto środki zapobiegające ich rozmnażaniu lub ucieczce).
3. Państwa członkowskie powinny wprowadzić system umożliwiający uzyskiwanie zezwoleń na czynności zakazane ośrodkom prowadzącym badania naukowe, ochronę ex situ tych gatunków lub wykorzystującym je do istotnych celów medycznych, pod warunkiem że spełniają one kryteria określone w art. 8 rozporządzenia.
4. Państwa członkowskie mogą także, po wcześniejszym uzyskaniu indywidualnego upoważnienia od Komisji Europejskiej i spełnieniu dodatkowych warunków podanych w art. 9 rozporządzenia, wydawać zezwolenia na prowadzenie działań innych niż wymienione w poprzednim punkcie (np. prowadzenie azyli przyjmujących niechciane zwierzęta z tych gatunków).
5. Handlowe wykorzystywanie zadomowionych już gatunków obcych (w Polsce np. rak pręgowaty) może być dozwolone czasowo w ramach środków zaradczych, które mają na celu ich eliminację, kontrolę lub izolację populacji, na podstawie szczegółowego uzasadnienia i pod warunkiem, że wdrożone zostały odpowiednie środki kontroli, aby uniknąć dalszego ich rozprzestrzeniania.

Choć omawiane rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio i wprost w całej Unii Europejskiej, w celu jego skutecznej realizacji państwa członkowskie muszą wprowadzić wiele własnych regulacji prawnych i rozwiązań organizacyjnych, a także przedsięwziąć odpowiednie działania. Niektóre z tych obowiązków należy wypełnić w ciągu 18 miesięcy od przyjęcia wspomnianego wykazu. Dotyczy to przede wszystkim ustanowienia systemu nadzoru, w którym gromadzi się dane o występowaniu w środowisku wymienionych w wykazie gatunków, przeprowadzenia analiz dróg niezamierzonego wprowadzania lub rozprzestrzeniania się tych gatunków i zidentyfikowania tych z nich, które wymagają priorytetowych działań (w terminie trzech lat należy ustanowić i wdrożyć plany działania w celu rozwiązania kwestii tych priorytetowych dróg) oraz wprowadzenia skutecznych środków zaradczych wobec tych gatunków, które rozprzestrzeniły się już na szeroką skalę w danych państwach. Niektóre regulacje prawne powinny być jednak wprowadzone do 2 stycznia 2016 roku. Dotyczy to m.in. utworzenia w pełni funkcjonujących struktur prowadzenia kontroli urzędowych niezbędnych do zapobiegania zamierzonemu wprowadzaniu do Unii tych gatunków (tę funkcję może w Polsce pełnić Służba Celna) oraz wprowadzenia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (kar) za naruszenie tego rozporządzenia, a także zapewnienia ich stosowania (przy czym regulacje te powinny zakładać zwracanie przez sprawców czynów zabronionych kosztów podjętych środków zapobiegających, minimalizujących, łagodzących i renaturyzacji, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”). Gdy tylko ukaże się wykaz gatunków, których rozporządzenie dotyczy, odpowiednie organy państw członkowskich powinny też „podjąć wszelkie racjonalne kroki”, w szczególności rozpocząć programy uświadamiające i edukacyjne, w celu powiadomienia niekomercyjnych właścicieli zwierząt wpisanych do wykazu (którzy mieli te zwierzęta, zanim zostały do wykazu wpisane) o ryzyku, jakie stanowi przetrzymywanie tych zwierząt, i środkach, jakie należy podjąć w celu zminimalizowania ryzyka ich rozmnażania i ucieczki. Powinny także podejmować „wszelkie niezbędne kroki w celu zapobieżenia niezamierzonemu wprowadzaniu lub rozprzestrzenianiu tych gatunków”.

Niestety – w Polsce do tej pory nie wprowadzono specjalnych regulacji, które umożliwiałyby efektywne przestrzeganie rozporządzenia, gdy tylko ukaże się wspomniany wykaz gatunków. Nie ustalono np. żadnych sankcji. Brak nawet tak elementarnych rozstrzygnięć, jak wskazanie organów, które są odpowiedzialne za realizację poszczególnych postanowień tego rozporządzenia (nie mówiąc już o zarezerwowaniu funduszy na niezbędne działania). Nie ma realnych szans, by odpowiednie przepisy powstały do chwili opublikowania wykazu, a więc początkowo – przez trudny do przewidzenia czas – rozporządzenie będzie w Polsce martwe.

Należy jednak przyznać, że nie tylko Polska ma opóźnienia we wprowadzaniu w życie postanowień omawianego rozporządzenia. Wszystko wskazuje na to, że także opublikowanie kluczowego unijnego wykazu gatunków odbędzie się z przynajmniej kilkutygodniowym poślizgiem. Co prawda 4 grudnia 2015 roku Komisja Europejska wraz z Komitetem Ekspertów (reprezentującym państwa członkowskie) przyjęły w tzw. procedurze uzgodnieniowej propozycję pierwszej „listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii Europejskiej”, zawierającej 37 taksonów roślin i zwierząt. Była więc możliwość jej opublikowania zgodnie z planem na początku roku 2016 jako rozporządzenia wykonawczego Komisji UE. Jednak 16 grudnia 2015 roku Parlament Europejski w specjalnej rezolucji wezwał Komisję do wycofania projektu tego wykazu, zarzucając m.in. to, że nie został on przygotowany w zgodzie z wiedzą ekspercką, lecz głównie na podstawie przesłanek politycznych. W rezolucji wskazano, że niektóre gatunki z listy nie są w opinii unijnych parlamentarzystów groźne, a brakuje wielu taksonów, które stwarzają realne zagrożenie lub wymierne szkody. Rezolucja ta spowodowała wstrzymanie lub przynajmniej spowolnienie prac. Ostatecznie – wg nieoficjalnych informacji – Komisja Europejska planuje w lutym 2016 roku wydać rozporządzenie z wykazem, w kształcie zaproponowanym w grudniu (patrz tabelka). Wejdzie ono w życie 20 dni po opublikowaniu. Jednocześnie Komisja ma zamiar pracować nad przygotowaniem rozszerzenia tej listy, które mogłoby zostać opublikowane pod koniec 2016 roku. Obecnie Komitet Ekspertów zajmuje się oceną analiz ryzyka wykonanych dla licznych kolejnych gatunków (np. klonu jesionolistnego Acer negundo, barszczu Mantegazziego Heracleum mantegazzianum czy jenota Nyctereutes procyonoides). Być może rozporządzenie Komisji UE z wykazem zostanie zmodyfikowane jeszcze zanim w naszym kraju zacznie być w ogóle przestrzegane.

Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.

GATUNKI PROPONOWANE DO WYKAZU OBCYCH INWAZYJNYCH, „ZAKAZANYCH” W UNII EUROPEJSKIEJ