Prawo (nie)doskonałe

Najwyższy czas zwalczać inwazje

Wreszcie Polska nadrobiła wieloletnie zaległości i w pełni implementowała do krajowego systemu prawnego przepisy Unii Europejskiej w sprawie inwazyjnych gatunków obcych (co nie znaczy, że ich skutecznie przestrzega). 17 grudnia 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Polski, działań zaradczych oraz środków mających na celu przywrócenie naturalnego stanu ekosystemów¹. Ma ono kluczowe znaczenie dla przestrzegania postanowień ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o gatunkach obcych. Niestety – zdecydowano się na wersję minimalistyczną.

Niby unijne rozporządzenie nr 1143/2014², regulujące sprawy związane z gatunkami obcymi, powinno być stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich, a ramy instytucjonalne, szczegółowe rozwiązania i przepisy karne za jego łamanie wprowadziła ustawa, która weszła w życie 18 grudnia 2021 r. Jednak bez listy dzielącej gatunki podlegające ograniczeniom na różne kategorie nie było np. wiadomo, do których z nich stosować jakie zasady ich zwalczania i kto jest odpowiedzialny za poszczególne działania. Stąd wypatrywaliśmy tego aktu jak kania dżdżu.

Tym razem konsultowano…

Według informacji dostępnych na stronie Rządowego Centrum Legislacji³ w procesie konsultowania i opiniowania projektu tego rozporządzenia wzięło aktywnie udział 29 instytucji, organów i organizacji, zgłaszając łącznie ponad 157 propozycji poprawek (niektóre, jak kilka spośród zgłoszonych przez PTOP „Salamandra”, składały się z kilku niezależnych punktów). Najwięcej uwag (po 15–24) zgłosiły: IOP PAN, SGGW, UŚ w Katowicach i PTOP „Salamandra” – czyli podmioty dysponujące czołówką ekspertów w tej dziedzinie i od samego początku zaangażowane w tworzenie i przestrzeganie tych regulacji. Wiele z nich było ze sobą zbieżnych. Zdecydowaną większość sugestii odrzucono – nawet tych, które zgodnie zgłaszały środowiska naukowe, organy ochrony przyrody i organizacje przyrodnicze. Spośród uwag „Salamandry” tylko jedną uwzględniono w całości, a trzy częściowo. Już przestało dziwić, że żadnych uwag do projektu nie zgłosiła Państwowa Rada Ochrony Przyrody.

Nie będę tu omawiał wszystkich zasad i problemów interpretacyjnych, jakie powstały na styku tego rozporządzenia i ustawy o gatunkach obcych. Wyczerpujące omówienie zajęłoby sporą książkę. Kilka zagadnień dotyczących samej ustawy zasygnalizowałem w artykule w tym samym dziale, w poprzednim numerze Magazynu⁴. Odniosę się jedynie do niektórych niedociągnięć nowego rozporządzenia.

Ludzie listy piszą

Rozporządzenie zawiera niby dwie listy inwazyjnych gatunków obcych (IGO) – stwarzających zagrożenie dla Unii (przepisane z regulacji UE) oraz dla Polski. Każda z nich jest podzielona na dwie części – gatunki podlegające szybkiej eliminacji oraz te, które uznano za rozprzestrzenione na szeroką skalę⁵. W efekcie mamy więc cztery listy, a w praktyce siedem – większość z nich dzieli się bowiem jeszcze na taksony roślin i zwierząt, wobec których obowiązują nieco odmienne zasady.

Załącznik nr 1 do rozporządzenia zawiera 88 gatunków „stwarzających zagrożenie dla Unii” – dokładnie tyle, ile jest w przepisach UE. Obowiązywanie obecności niektórych z nich na liście odroczono, także zgodnie z regulacją unijną. Do długości tej listy nie ma więc uwag. Zdecydowanie gorzej jest w wypadku Załącznika nr 2, czyli gatunków „stwarzających zagrożenie dla Polski”. Uwzględniono ich zaledwie 18. Zgodnie z art. 3 pkt 4 unijnego rozporządzenia należało tu wpisać IGO inne niż wymienione już na liście unijnej, „których niepożądane oddziaływanie w wyniku ich uwolnienia i rozprzestrzeniania się, nawet jeśli nie jest w pełni ocenione, zostaje przez dane państwo członkowskie uznane – na podstawie dowodów naukowych – za istotne dla całości lub części jego terytorium oraz za wymagające podjęcia działań na szczeblu tego państwa członkowskiego”. Podczas konsultacji zgłoszono szereg gatunków, które na podstawie danych naukowych spełniają te kryteria. Dotyczy to np. norki amerykańskiej, żółwi z rodzaju hieroglifowiec Pseudemys, czterech gatunków babek (ryb) czy szczeżui chińskiej. Wszystkie te propozycje odrzucono. W wypadku małży nie zgodzono się także na ujęcie całego rodzaju Corbicula, mimo że jak wyjaśniono podczas konsultacji, umieszczenie w rozporządzeniu wyłącznie Corbicula fluminea jest wynikiem błędu i niejasności systematycznych dotyczących tego taksonu, a oznaczanie znajdowanych korbikul do gatunku jest bardzo trudne. Odrzucenie tych postulatów, zgłaszanych przez wiele ciał eksperckich, uzasadniono w ten sposób: „[…] Aby wskazane w ustawie o gatunkach obcych działania były realne, lista wyjściowa zawierająca IGO nie może być zbyt rozbudowana. […] Zaproponowane [sic] w projekcie lista IGO stwarzających zagrożenie dla Polski została sformułowana w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. […] oraz w oparciu o wyniki analiz inwazyjności gatunków przeprowadzonych na zlecenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W projekcie uwzględniono gatunki obce wymienione w dotychczasowym rozporządzeniu, dla których określono co najmniej średni stopień inwazyjności. Wymienione w uwadze gatunki nie wpisują się w przyjęte kryteria […]”. Jak widać, szczerze przyznano, że w celu odciążenia organów uwzględniono wyłącznie gatunki ze starego rozporządzenia, ignorując kryteria unijne.

Szeroko rozprzestrzenione?

Bardzo istotny jest podział gatunków z obu głównych list (załączników rozporządzenia) na te, które podlegają (obowiązkowo) szybkiej eliminacji, oraz te rozprzestrzenione na szeroką skalę. Poprawne, dopuszczalne rozumienie tej drugiej kategorii, w wypadku której eliminacja może być ograniczona, odroczona lub nawet zaniechana, również wynika z rozporządzenia UE. Zgodnie z jego art. 3 pkt 16 do takiej kategorii można wpisać wyłącznie IGO, „którego populacja wykroczyła poza etap naturalizacji, w którym populacja samopodtrzymuje się, i rozprzestrzeniła się, by skolonizować dużą część potencjalnego zasięgu, w którym może przeżyć i rozmnażać się”. Tymczasem w omawianym rozporządzeniu za „szeroko rozprzestrzenione” uznano m.in.:
• raka marmurkowego Procambarus virginalis (Procambarus fallax f. virginalis) – gatunek na wczesnym etapie inwazji, zaledwie kilka znanych stanowisk w kraju ogranicza się do zamkniętych akwenów, gdzie możliwa jest ich eliminacja;
• żółwia ozdobnego (zdobnika zwyczajnego) Trachemys scripta – nie tworzy jeszcze w Polsce rozmnażających się populacji. Doniesienia o jego rozmnażaniu są niepotwierdzone. Jak wykazały projekty pilotażowe, jego wyłapywanie i usuwanie ze środowiska jest możliwe, stosunkowo proste i efektywne.

W uzasadnieniu odrzucenia kilku postulatów usunięcia tego błędu napisano: „Rak marmurkowy nie spełnia przyjętych kryteriów uznania go jako gatunek podlegający szybkiej eliminacji ze względu na dużą liczebność populacji w Polsce (powyżej 100 osobników). Należy więc uznać, że jest gatunkiem szeroko rozprzestrzenionym. Żółw ozdobny ma natomiast dużo stanowisk, w tym często są to liczne populacje. Za gatunki rozprzestrzenione na szeroką skalę uznano gatunki występujące w środowisku przyrodniczym o ograniczonym, ale znaczącym zasięgu występowania oraz o najszerszym zasięgu występowania. Żółwie ozdobne wpisują się w ww. kryterium”. Jak widać, znów zignorowano definicję unijną. Nie ma tam nic o „100 osobnikach”, a przyjmowanie takiego kryterium w odniesieniu do bezkręgowców jest kompromitujące (jedna samica raka marmurkowego może w ciągu dwóch tygodni złożyć więcej jaj!). Żółwie ozdobne nie „wykroczyły poza etap naturalizacji” w Polsce.

A imię jego było…

Nieporozumienia mogą wynikać także z zastosowanych w rozporządzeniu nazw niektórych gatunków. Niestety ani w przepisach Polski, ani UE nie zastosowano metody przyjętej np. przez konwencję CITES, że dla wszystkich taksonów podaje się referencyjną listę literatury naukowej, na podstawie której przyjęto nazwy. Rozwiązanie to umożliwia rozstrzyganie wątpliwości. W wypadku tego rozporządzenia problem dotyczy eichornii gruboogonkowej (hiacyntu wodnego) Eichhornia crassipes, kilku gatunków raków oraz węża – lancetogłowa królewskiego Lampropeltis getula. Nazewnictwo naukowe tych gatunków uległo w ostatnich latach modyfikacji ze względu na postęp wiedzy. W wypadku hiacyntu i raków problem jest mniejszy – zarówno stara, jak i nowa nazwa opisują ten sam gatunek, nie ma więc kłopotów interpretacyjnych. Zdecydowanie gorzej jest w wypadku lancetogłowa. Po przeprowadzeniu oceny jego inwazyjności na terenie Unii w oparciu m.in. o wyniki badań genetycznych takson ten został podzielony na siedem gatunków. Czy więc polskie rozporządzenie obejmuje Lampropeltis getula w ścisłym, wąskim znaczeniu (sensu stricto – s.s.), obowiązującym w chwili jego wydania (grudzień 2022 r.), czy też w znaczeniu szerokim (sensu lato – s.l.), zgodnie z pierwotną intencją Unii Europejskiej?

„Salamandra”, podobnie jak kilka innych opiniujących podmiotów, zaproponowała, by stosować w rozporządzeniu aktualne nazewnictwo naukowe, a stare nazwy, użyte w przepisach unijnych, dodać obok w nawiasie, by zaznaczyć ich równoznaczność. Ewentualnie w bardziej skomplikowanej sytuacji lancetogłowa jednoznaczne wyjaśnienie mogło być dodane w formie obszerniejszego przypisu. Autorzy projektu odrzucili jednak te propozycje, podając zawsze jednakowe uzasadnienie: „Nazwa łacińska gatunku pochodzi z rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) […]. W związku z tym nie może zostać doprecyzowana, ponieważ spowodowałoby to brak spójności w nazewnictwie”. Jest to podejście nietrafne. Przepisy powinny być przede wszystkim spójne co do treści merytorycznej, a nie brzmienia nazw. W przeszłości postulowane uaktualnienia stosowano powszechnie i nikt nie zgłaszał do tego żadnych zastrzeżeń. Przykładem mogą być polskie rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej – wiele gatunków ma tam wpisane aktualne nazwy naukowe, a nie te historyczne z załączników dyrektyw przyrodniczych UE. To samo dotyczy także innych przepisów. Sztywne zachowanie „zgodności literalnej” powoduje wspomnianą wyżej rozterkę dotyczącą lancetogłowa. Skoro jej rozstrzygnięcia zabrakło w rozporządzeniu, przedstawiam je w ramce.

Kolejne niedociągnięcie dotyczy zastosowanych w rozporządzeniu nazw polskich. Można uznać, że pełnią one jedynie funkcję pomocniczą – mają ułatwić niebiologom poprawne rozumienie list. Jednak… nie we wszystkich przypadkach cel ten osiągnięto. I nie chodzi tylko o to, że przy niektórych gatunkach brak nazw polskich, mimo że zostały zaproponowane przez specjalistów (i zgłoszone w uwagach „Salamandry”). Przede wszystkim część podanych nazw polskich jest przestarzała, nie uwzględnia wersji powszechnie stosowanych w handlu czy pomiędzy hodowcami, a nawet dominujących w literaturze czy tak powszechnie używanych źródłach jak Wikipedia. Może to prowadzić do nieporozumień oraz ułatwiać celowe omijanie prawa (skąd np. policjant ma wiedzieć, że internetowa oferta sprzedaży gęsi egipskiej, gęsi nilowej czy kazarki egipskiej dotyczy wymienionej w rozporządzeniu „gęsiówki egipskiej”? To samo odnosi się np. do ostronosa rudego i koati, wiewiórki syberyjskiej i burunduka, skorpuchy i żółwia jaszczurowatego oraz wielu innych. Trudno dociec, dlaczego część propozycji uzupełnień takich nazw synonimicznych uwzględniono, ale większości (np. wynikających z prowadzonego przez nasze Towarzystwo monitoringu handlu) – nie. Zainteresowani mogą na stronie „Salamandry” znaleźć tabelaryczne zestawienie nazw naukowych i popularnych, najczęściej stosowanych wobec gatunków wpisanych do omawianego rozporządzenia.

Jak ograniczać inwazje?

Jak wskazuje na to barokowy tytuł rozporządzenia, zawiera ono także regulacje dotyczące zapobiegania inwazjom (§ 4) i usuwania ich skutków (§ 5). Trudno w pojedynczych paragrafach uwzględnić całą złożoną wiedzę w tym zakresie i wszystkie różnice konieczne w podejściu do odmiennych taksonów. Ale skoro już ustawodawca nakazał zamieszczenie takich unormowań, musiały się one tam znaleźć, a recenzenci ze zmiennym szczęściem starali się je ulepszyć – korygować błędy i wypełniać braki. Można wszak spodziewać się w naszej zbiurokratyzowanej rzeczywistości, że znacznie łatwiej będzie stosować rozwiązania zawarte w rozporządzeniu (i uzyskiwać na to środki) niż te nieuwzględnione. Trzeba przyznać, że część uwag przyjęto. Jednak argumenty, jakie zastosowano w wypadku odrzucenia niektórych propozycji, każą powątpiewać w głębszą refleksję nad ich treścią. Podam tylko jeden przykład. „Salamandra” zaproponowała dodanie sterylizacji i trwałego znakowania zwierząt z IGO jako środków zapobiegających inwazjom. Propozycję tę odrzucono, argumentując: „Znakowania nie można uznać za środek do przeprowadzenia działań zaradczych, ponieważ nie prowadzi do izolacji, eliminacji czy kontroli (ograniczenia) populacji IGO. Sterylizacja mogłaby prowadzić do naruszenia zakazów uwalniania/wprowadzania do środowiska”. Tymczasem połączenie obowiązku znakowania niektórych żywych okazów z bazą danych przyporządkowującą je do właścicieli (co uwzględniono już w ustawie) i karalnością dopuszczania do ucieczki lub uwalniania może znacząco zniechęcać do celowego wypuszczania do środowiska. Ograniczałoby to jedną z dróg inwazji. Z kolei dlaczego sterylizacja ma zachęcać do wypuszczania? Jeśli ktoś ubiega się o zezwolenie na przetrzymywanie zwierzęcia, w wypadku którego ucieczka jest istotnym ryzykiem, to obowiązkowa sterylizacja zapobiega nie tylko mnożeniu w niewoli, ale i tworzeniu populacji w wypadku ucieczki.

Ale cóż, mamy, co mamy. Choć warto dążyć do korekty rozporządzenia w przyszłości, szczególnie w odniesieniu do zawartości poszczególnych list, teraz najpilniejszym zadaniem jest przekonywanie licznych odpowiedzialnych organów (samorządowych, ochrony przyrody, ścigania i sprawiedliwości), że te istniejące już przepisy należy wprowadzać w życie.

Andrzej Kepel

Artykuł powstał w ramach projektu „E-INWAZJE – identyfikacja i ograniczanie źródeł i dróg dystrybucji inwazyjnych gatunków obcych w handlu internetowym”, który korzysta z dofinansowania otrzymanego od Islandii, Liechtensteinu i Norwegii w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014–2021 oraz z budżetu państwa.

Prawo (nie)doskonałe

Gatunki obce pod specjalnym nadzorem

18 grudnia 2021 r. do zestawu przepisów prawnych regulujących ochronę przyrody dołączy ustawa o gatunkach obcych¹. Z kilkuletnim opóźnieniem ma ona (wraz z rozporządzeniami wykonawczymi) zaimplementować do polskiego porządku unijne rozporządzenie w sprawie inwazyjnych gatunków obcych. Nie jest to akt łatwy w lekturze. Wprowadza wiele nowych i ważnych rozwiązań – niestety, niezbyt konsekwentnie i z pewnymi lukami.

Gdy przy różnych okazjach wskazywałem, że Polska uporczywie nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań w dziedzinie ochrony przyrody, m.in. nie implementując rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych, przedstawiciele odpowiedzialnego za to ministerstwa odpowiadali zwykle, że przecież „to rozporządzenie obowiązuje w Polsce bezpośrednio”. Argument jest prawdziwy, ale całkowicie nietrafny. Co z tego, że rozporządzenie UE wprowadza kilka powszechnie obowiązujących zakazów i nakazów dotyczących inwazyjnych gatunków obcych (w skrócie IGO), jeśli w Polsce nie ma sankcji za ich ignorowanie ani środków prawnych, instytucjonalnych, technicznych i finansowych umożliwiających ich wdrażanie? Nowa ustawa ma to wreszcie zmienić. Jej celem jest inkorporowanie do polskich przepisów niezbędnych rozwiązań pochodnych. I jak to wyszło? Ocena nie jest jednoznaczna. Generalnie – jest to spory krok w dobrą stronę. Biorąc pod uwagę jakość i kierunki stanowienia prawa ochrony przyrody w Polsce w ostatnich latach, ta ustawa wyróżnia się pozytywnie. Głównie dzięki temu, że w znacznej mierze rozwiązania są „narzucone” przez rozporządzenie unijne i wystarczyło je przepisać. Jednak diabeł tkwi w szczegółach – a te nie zawsze są tu dopracowane. Bez wątpienia konieczne będą poprawki (nowelizacje). Im szybciej wprowadzone, tym lepiej. Szczegółowe omówienie tej dość obszernej (60 artykułów) ustawy zajęłoby całą książkę (i z pewnością niejedna taka powstanie). Poniżej skupię się więc tylko na kilku najważniejszych zagadnieniach.

Zalety? Są!

Podstawowym plusem omawianego aktu prawnego jest to, że wreszcie jest! Drugi ważny pozytyw – nie próbuje się w nim uregulować zagadnień dotyczących obcych gatunków inwazyjnych w jednym artykule, jak było to dotychczas (art. 120 ustawy o ochronie przyrody), ale podchodzi do sprawy dość kompleksowo. Nowa ustawa wskazuje organy odpowiedzialne za różne działania, ustala procedury, uszczegóławia zagadnienia wskazane w rozporządzeniu UE jedynie ogólnie, a także tworzy podstawy prawne do nakazywania działań naprawczych czy karania za nieprzestrzeganie ograniczeń. W porównaniu z obowiązującymi przepisami regulującymi zagadnienia dotyczące innych gatunków (rodzimych chronionych, podlegających ograniczeniom w handlu, niebezpiecznych) w ustawie tej uniknięto kilku ważnych błędów i braków. Według mnie szkoda, że analogicznych lub po prostu wspólnych rozwiązań (poza azylami) nie przyjęto także w odniesieniu do tych innych grup organizmów. Poniżej tylko trzy wybrane przykłady takich właściwych rozwiązań – od dawna obecnych w prawodawstwie wielu krajów, a u nas do tej pory pozostających w sferze postulatów.

• Nareszcie wyraźnie przyjęto obowiązującą w Unii Europejskiej zasadę: szkodzący płaci. Podmiot, który dopuści do uwolnienia IGO albo w wyniku naruszenia zakazów doprowadza do szkód przyrodniczych, gospodarczych lub innych, ma ponosić koszty odszkodowań, usuwania skutków naruszeń i przywracania środowiska do stanu pierwotnego. Jeśli sam nie przeprowadzi koniecznych działań – powinny je zrealizować organy państwowe, a sprawcę obciążyć kosztami. I jest to niezależne od ewentualnej kary za łamanie prawa. Choć dotyczące tego regulacje są w tej ustawie dalekie od doskonałości (przykłady wad podam w kolejnej części artykułu), mogą działać odstraszająco, a jednocześnie zdejmują z podatnika przynajmniej część kosztów i być może sprawią, że wiecznie niedofinansowane organy ochrony przyrody zintensyfikują konkretne działania naprawcze. Podobne rozwiązanie zawarte w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (także narzucone przez przepisy UE) jest w praktyce stosowane bardzo rzadko ze względu na stosowaną w Polsce zawężającą interpretację zakresu obowiązywania tej ustawy.
  
• Dość dobrze określono przesłanki wydawania lub odmowy wydania zezwoleń na czynności zakazane. Np. w wypadku przesłanki dotyczącej niekaralności – nakazano składanie oświadczeń w tym zakresie. Przy składaniu różnych wniosków (np. o zezwolenia), oświadczenia wnioskodawców składane będą pod odpowiedzialnością karną na podstawie art. 233 Kodeksu karnego (za składanie fałszywych zeznań). Niby to oczywiste, ale w ustawie o ochronie przyrody wciąż tego brakuje, więc kłamanie we wnioskach regulowanych tą ustawą jest powszechne i pozostaje bezkarne.
  
• Ma być wydane rozporządzenie określające zasady znakowania (głównie mikroczipami) przetrzymywanych zwierząt IGO. Określi ono m.in. dopuszczalne rodzaje mikroczipów, a w dokumentacji zwierzęcia ma być podane miejsce wszczepienia takiego znacznika – zapisy, o które od lat bezskutecznie dopominam się w ustawie o ochronie przyrody. Nie wiem, dlaczego takie rozporządzenie nie może jednolicie obejmować wszystkich grup zwierząt, których posiadanie jest regulowane prawnie.
  

Wady? Jak zwykle sporo

Oj! Ustawa ta nie jest lekturą dla przeciętnego zjadacza chleba (i posiadacza akwarium lub ogródka z gatunkami obcymi)! Nawet mając pewną praktykę w czytaniu aktów prawnych, sporo się napociłem, aby ją ze zrozumieniem (?) przeczytać! Wiele niepotrzebnych powtórzeń, odwołań do odległych artykułów (czasem zawierających dalsze odwołania) czy do licznych innych przepisów krajowych i unijnych, a także nie zawsze dobrze przemyślana kolejność regulacji sprawiają, że akt ten stanowi swoistą łamigłówkę. Jednak sama ta wada nie byłaby jeszcze groźna. Wystarczyłby przystępnie opracowany komentarz, krok po kroku objaśniający mniej wprawnym czytelnikom znaczenie poszczególnych zapisów. Gorzej, że nie zawsze wiadomo, jak objaśnić, czyli „co autor miał na myśli”.

Ustawa na wstępie zawiera spis definicji ważniejszych użytych pojęć. Ktoś poszedł na łatwiznę, przepisując większość pojęć definiowanych w rozporządzeniu UE i przy każdym podając, że rozumie się je zgodnie z definicją w rozporządzeniu nr 1143/2014. Zamiast 2/3 ustawowego słownika, można to było zawrzeć w jednym zdaniu. Jednak nawet te zdefiniowane pojęcia nie zawsze są w ustawie konsekwentnie stosowane. Np. określenie „przemieszczanie w środowisku” (definicja w art. 2 pkt 18) jest użyte w zakazach (art. 7 ust. 1) i kilku innych uregulowaniach, ale w sankcjach administracyjnych i karnych (art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1) pojawia się w zamian sformułowanie „przemieszczanie do środowiska” (obok „wprowadzania do środowiska”). Niechlujstwo takie może mieć poważne konsekwencje. Przepisów karnych nie powinno się bowiem interpretować rozszerzająco. „Przemieszczanie” w ogóle jest w tej ustawie jakieś pechowe. Znów, zapewne w wyniku pośpiechu i braku czasu na uważne przeczytanie projektu, pojawia się „przemieszczanie w obiekcie izolowanym” (art. 8 ust. 7, art. 12 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 5), podczas gdy miało być „przemieszczenia do i z obiektu izolowanego” (jak np. w art. 5 ust. 10 pkt 6). W ustawie pojawia się też samo „przemieszczanie” IGO, podczas gdy zakaz (art. 7 ust. 2 pkt 2) dotyczy „transportu” IGO. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, jeśli w jednej ustawie użyto dwóch różnych pojęć, oznacza to, że mają odmienne znaczenia. Nie wiem, na czym tu polega różnica – jak odróżnić zakazany transport od przemieszczania. W zakazach z art. 7 ust. 2 użyto też inne pojęcia niejednoznaczne, których nie zdefiniowano, nie bardzo więc wiadomo, co dokładnie jest zabronione. Np. „wprowadzanie do obrotu” – nieokreślenie, co się pod tym pojęciem rozumie, jest poważnym brakiem. Podobnie „wykorzystywanie” – cóż to jest? Czy chodziło o „używanie” w znaczeniu Kodeksu cywilnego? Domyślam się, że jest to wynik powielenia jednego z błędów w tłumaczeniu na polski rozporządzenia UE nr 1143/2014. Jakie dokładnie działania obejmuje zakaz „chowu lub hodowli”? Brak definicji tych pojęć już nastręcza wiele kłopotów przy interpretacji ustawy o ochronie przyrody – organy państwowe często rozumieją je odmiennie od znaczenia słownikowego.

Zaznaczyłem wcześniej, że ustawa wprowadza nowe byty – m.in. azyle dla zwierząt podlegających ograniczeniom w posiadaniu. Szkoda, że nie zastosowano brzytwy Ockhama i nie połączono „ośrodków rehabilitacji zwierząt” (mających leczyć i w miarę możliwości przywracać do środowiska dzikie zwierzęta) z „azylami” (gdzie mają być przetrzymywane zwierzęta, które nie mogą być do środowiska wypuszczone). W praktyce zawsze część zwierząt, które trafiają do leczenia, okazuje się np. trwale niezdolna do samodzielnego życia i wiele ośrodków rehabilitacji powinno teraz zarejestrować się jednocześnie jako azyle. Zupełnie niepotrzebnie będzie to duplikowało procedury – w tym sprawozdawczości, kontrole, rejestry itp. To jest jednak stosunkowo niewielką niedogodnością w porównaniu z inną zasadą, którą dość konsekwentnie zastosowano w całej ustawie – „oszczędnością”. Wszystkie zatrzymane czy skonfiskowane zwierzęta mają trafiać przede wszystkim do azylów. Azyle mają być prowadzone przez różne podmioty – np. organizacje pozarządowe. Na jednostki te nałożono obowiązek przyjmowania zwierząt, jeśli tylko dysponują dla nich odpowiednimi warunkami (nowy art. 76b ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Jednocześnie mogą oczekiwać ewentualnego zwrotu tylko niektórych kosztów utrzymania zwierzęcia od chwili przyjęcia do momentu orzeczenia przez sąd przepadku lub jego wcześniejszej śmierci – tj. kosztów transportu lub utrzymania. Pod tym drugim pojęciem rozumie się jedynie koszty wyżywienia, opieki weterynaryjnej lub uśmiercenia (art. 36 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 12 i 16–19) – o ile sąd orzeknie pokrycie tych kosztów przez sprawcę przestępstwa lub wykroczenia i uda się tę kwotę wyegzekwować. Nie wiadomo, kto i na jakiej podstawie miałby finansować inne koszty utrzymania zwierząt (np. bieżącej obsługi, oświetlenia i ogrzewania pomieszczeń i wielu innych) albo pokryć je w wypadku niewypłacalności sprawcy. Podobne braki w obecnej ustawie o ochronie przyrody powodują, że w praktyce wszystkie organy odmawiają finansowania i całość kosztów obciąża podmioty, które przyjęły zwierzęta (np. ogrody zoologiczne). Nie wskazano też, jaki organ i na jakiej podstawie ma pokrywać koszty utrzymania zwierząt po orzeczeniu ich przepadku… Nowe przepisy przewidują co prawda możliwość „dofinansowania” azyli m.in. ze środków regionalnego dyrektora ochrony środowiska, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (nowy art. 76a ust. 21 ustawy o ochronie przyrody). Jednak w nowym ustępie 41b art. 400a ustawy Prawo ochrony środowiska zaznaczono wyraźnie, że „finansowanie kosztów azyli dla zwierząt” może być jedynie „częściowe”, aby nikomu nie wpadło do głowy „dofinansowanie” całości kosztów. Dlaczego!? Wszak w wypadku zatrzymywanych czy konfiskowanych IGO, zwierząt niebezpiecznych czy chronionych, to właśnie na Skarbie Państwa powinien spoczywać obowiązek ich utrzymania, a więc i pokrycia całości związanych z tym kosztów. Oznacza to, że w celu osiągnięcia przestrzegania przepisów konieczne jest tworzenie i utrzymanie azyli oraz zapewnienie ich trwałego funkcjonowania. Bez tego – tak jak do tej pory – organy ścigania będą się powstrzymywać od podejmowania spraw dotyczących żywych zwierząt, bo nie będzie wiadomo, co z nimi robić.

Takie „oszczędnościowe” podejście widać i w kilku innych sprawach. Zgodnie z rozporządzeniem UE, jeśli w wyniku kontroli granicznej zostanie stwierdzone naruszenie zawartych w nim zakazów, to organy celne zawieszają przeprowadzanie procedury celnej lub zatrzymują towary (na które składają się IGO). Tymczasem art. 28 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że takie okazy, jeśli zostały zgłoszone do kontroli, są (bez wyjątku) cofane poza obszar celny Unii Europejskiej na koszt podmiotu dokonującego ich przywozu na teren Unii. Często będzie to w praktyce trudne do wykonania – np. w odniesieniu do żywych zwierząt. Może też być w konflikcie z przepisami dotyczącymi postępowania z dowodami przestępstwa, gdy zachodzić będzie podejrzenie celowego wprowadzania w błąd służb granicznych i np. deklarowania innego gatunku niż rzeczywiście przywożony. Zasada ta ma zapewne zmniejszyć koszty związane z przetrzymywaniem okazów zatrzymanych lub których przewożący się zrzekł oraz z ewentualnym postępowaniem sądowym. Sprawia ona, że dalsze ustępy art. 28, regulujące postępowanie z okazami zatrzymanymi na granicy, będą miały zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zostaną one wykryte podczas ewidentnych prób przemytu (czyli bez zgłoszenia do kontroli).

Artykuł 21 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 wydaje się nakładać na większości terytorium Polski obowiązek przeprowadzania działań zaradczych w stosunku do rozprzestrzenionego na szeroką skalę IGO stwarzającego zagrożenie dla Unii lub Polski jednocześnie na dwa podmioty – właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta oraz na władającego/zarządcę nieruchomości (lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – w rezerwatach leśnych). Nawet przyjmując, że organ samorządowy ma nakazać wykonanie działań podmiotowi z drugiej grupy, przepisy te wprowadzają oczywistą furtkę do bezkarnego uchylania się od obowiązku przeprowadzenia takich działań. Niby – zgodnie z ust. 9 tego artykułu – jeśli przykładowo wójt stwierdzi niewykonanie nakazanych działań, może je „sam” wykonać na koszt zobowiązanego podmiotu. Wystarczy jednak zgodnie z art. 21 ust. 3 wystąpić do owego wójta z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia działań zaradczych, wskazując, że nie ma się możliwości ich przeprowadzenia we własnym zakresie. W takim wypadku wójt ów może je wykonać na własny koszt albo może odmówić takiego wykonania (art. 21 ust. 6). Jednak, zgodnie z brzmieniem ust. 9, już fakt złożenia wniosku, nawet niezasadnego i odrzuconego, wyklucza możliwość obciążenia podmiotu, który go złożył, kosztami takich działań. Jest to według mnie oczywisty błąd. Na marginesie – część przesłanek, na podstawie których organ gminny jest upoważniony do odrzucenia takiego wniosku, jest co najmniej dziwna. Sprawiają one, że w praktyce będzie tak robione niemal zawsze. Można wydać decyzję odmowną np. jeśli IGO nie stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzi (czyli np. jeśli zagraża „tylko” przyrodzie) lub gdy IGO będący rośliną porasta nie więcej niż 50% nieruchomości (niezależnie od jej wielkości). Przepisy art. 21 mają też inną wadę. Podmiot, któremu nakazano wykonanie działań zaradczych, po ich przeprowadzeniu ma powiadamiać o tym organ gminy, określając ich skuteczność, a ten przyjmuje takie powiadomienie na wiarę. Ustawa nie przewiduje w tym przedmiocie żadnych procedur kontrolnych.

Ustawa wprowadza też wiele obowiązków dotyczących osób fizycznych i prawnych, za których nieprzestrzeganie nie przewidziano żadnych sankcji. Jak wykazuje praktyka, oznacza to, że zapewne powszechnie nie będą one przestrzegane. Dotyczy to omawianego wyżej, pechowego art. 21 – ust. 13 i 15, ale i np. art. 15 ust. 1 (w tym wypadku moim zdaniem zasadnie) czy art. 18 ust. 3.

Powyżej wskazałem tylko przykłady dostrzeżonych wad. Choć cieszę się, że nareszcie ograniczanie inwazji i negatywnego oddziaływania obcych gatunków będzie dokładniej regulowane – mniej więcej zgodnie ze standardami obowiązującymi od około sześciu lat w Unii Europejskiej – jeszcze przed wejściem tej ustawy w życie apeluję o jej nowelizację w celu usunięcia choć najbardziej oczywistych błędów. Mam nadzieję, że doczekam czasów, gdy prawo będzie w Polsce przygotowywane starannie, na czas, bez pośpiechu i z wykorzystaniem porządnych, szerokich konsultacji. W taki sposób można by np. przygotować ustawę, która spójnie i kompleksowo regulowałaby zagadnienia dotyczące wszystkich dzikich gatunków zwierząt, których pozyskiwanie i posiadanie oraz którymi „obrót” podlegają ograniczeniom. Ech, marzenia…

Andrzej Kepel

Artykuł powstał w ramach projektu „E-INWAZJE – identyfikacja i ograniczanie źródeł i dróg dystrybucji inwazyjnych gatunków obcych w handlu internetowym”, który korzysta z dofinansowania o wartości ok. 242 tys. zł otrzymanego od Islandii, Liechtensteinu i Norwegii w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014–2021 oraz o wartości ok. 43 tys. zł z Budżetu Państwa. Celem projektu jest ochrona ekosystemów przed inwazjami gatunków obcych przez ograniczenie handlu nimi.

Prawo (nie)doskonałe

Kot wolnowychodzący nielegalny

W połowie lipca Internet i media zalała fala dyskusji o tym, czy kot domowy jest inwazyjnym gatunkiem obcym i czy jego uwalnianie do środowiska (także pozwalanie na spacery samopas) jest zakazane i karalne. Jak zawsze w wypadku publicznych dyskusji o mruczkach komentarzy pod każdym artykułem i postem było setki (sam się do nich dołożyłem), a prezentowane opinie były skrajnie różne, w dużej części oparte na emocjach, a nie argumentach prawnych i naukowych. No to jak w końcu jest? Czy pozwalając swojemu kotu swobodnie eksplorować okolicę, łamie się obowiązujące prawo? Tak!

Dlaczego uważam, że rozstrzygnięcie tej wątpliwości jest jednoznacznie pozytywne mimo licznych głosów przeciwnych w mediach tradycyjnych i społecznościowych? Wydaje mi się, że odmienne poglądy wynikają w znacznej mierze z niezrozumienia zależności między pojęciami: gatunek obcy, inwazyjny gatunek obcy oraz inwazyjny gatunek obcy uznany oficjalnie za „stwarzający zagrożenie” dla Polski lub Unii Europejskiej. W dyskusjach terminy te są nonszalancko traktowane zamiennie. Nawet Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, a za nią Ministerstwo Środowiska, być może przestraszone, że Właściciel Kota może poczuć się zaniepokojony doniesieniami prasowymi, pośpiesznie opublikowały „dementi”, w którym pomylono te pojęcia i wbrew faktom stanowczo oświadczono, że kot domowy nie jest inwazyjnym gatunkiem obcym (później stanowisko to nieco zniuansowano)...

Nie będę tu przytaczał szczegółowych definicji wspomnianych wyżej pojęć¹. Na potrzeby rozstrzygnięcia „sprawy kota” wystarczy zrozumienie ogólnej zależności między nimi, którą obrazuje poniższy rysunek.

Zgodnie z dwoma kluczowymi aktami: ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o gatunkach obcych oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z dnia 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych, rodzaje wprowadzonych ograniczeń i surowość sankcji za ich łamanie są uzależnione od tego, do której z tych kategorii należy dany gatunek. W odniesieniu do niemal wszystkich gatunków obcych (z drobnymi wyjątkami – np. w odniesieniu do roślin wykorzystywanych w racjonalnej gospodarce rolnej) zakazano dwóch czynności: wprowadzania do środowiska oraz przemieszczania w środowisku. Dodatkowe, restrykcyjne ograniczenia wprowadzono w odniesieniu do tych gatunków obcych, które zostały oficjalnie uznane za „stwarzające zagrożenie” dla Polski lub Unii Europejskiej, ujmując je odpowiednio w unijnym (84 gatunki) lub krajowym (dodatkowe 31 gatunków) rozporządzeniu. W efekcie w odniesieniu do 115 taksonów (czyli zaledwie ok. 0,7% zidentyfikowanych gatunków obcych, które już „zadomowiły się” w Europie) obowiązują między innymi zakazy przetrzymywania, hodowania, wprowadzania do obrotu, przemieszczania czy wykorzystywania. Zagadnienie to regulują art. 7 ustawy o gatunkach obcych i art. 7 wspomnianego rozporządzenia unijnego nr 1143/2014. Łamanie zakazów dotyczących obcych gatunków uznanych za „stwarzające zagrożenie” stanowi w Polsce przestępstwo, a w odniesieniu do pozostałych gatunków obcych – wykroczenie (art. 34 i 35 ustawy).

To, czy gatunek jest obcy oraz czy gatunek obcy jest inwazyjny, nie wynika z umieszczenia go w rozporządzeniach, ale ze stanu faktycznego. Ocenia się to na podstawie danych naukowych, posiłkując się definicją rozporządzenia unijnego, opartą także na konwencjach międzynarodowych i wiedzy biologicznej. Kot domowy Felis catus jest od dawna uznawany na całym świecie za jeden z najgroźniejszych inwazyjnych gatunków obcych. Czyni w środowisku naturalnym ogromne straty. Nie tylko w Australii czy na małych izolowanych wyspach, ale praktycznie wszędzie, gdzie się za sprawą człowieka pojawia, w tym w Polsce. To elementarna wiedza naukowa, poparta morzem badań i publikacji, skutkująca umieszczeniem kota domowego w wykazach szczególnie szkodliwych dla przyrody inwazyjnych gatunków obcych².

Skoro kot domowy w środowisku naturalnym jest tak groźny dla wielu gatunków, dlaczego nie został ujęty w jednym z rozporządzeń kwalifikujących do objęcia go szczególnymi ograniczeniami w posiadaniu i obrocie? Wprowadzanie restrykcyjnych ograniczeń dotyczących posiadania kotów byłoby nieracjonalne – niemal niemożliwe do wyegzekwowania, powodujące duży opór społeczny, tworzące ogromne obciążenie administracyjne (wymagałoby np. wydawania milionów zezwoleń na odstępstwa od zakazów), a jednocześnie mogące powodować skutki odwrotne od zamierzonych (wypuszczanie kotów do środowiska w celu uniknięcia kłopotów formalnych). Wszak koty domowe w ich właściwym siedlisku (czyli w domu) nie powodują istotnych zagrożeń. Skoro problem leży jedynie w ich porzucaniu czy pozwalaniu na swobodne eksplorowanie ekosystemów z dziko żyjącymi gatunkami, to należy zakazać tych szkodliwych czynności. I tak się wreszcie w Polsce stało.

Od 18 grudnia 2021 r., czyli od wejścia w życie ustawy o gatunkach obcych, kota domowego, jak wszystkich organizmów, które nie są rodzime dla Polski czy poszczególnych jej regionów, dotyczą zakazy „wprowadzania do środowiska oraz przemieszczania w środowisku”. Przed tą datą zakaz wprowadzania do środowiska gatunków obcych wynikał z art. 120 ustawy o ochronie przyrody. Jednak w przypadku tej ustawy przy interpretowaniu jej regulacji należy posługiwać się definicją gatunku zawartą w jej art. 5 pkt 1. Wyłącza ona spod pojęcia gatunek „formy, rasy i odmiany udomowione, hodowlane lub uprawne”. Nie będąc więc „gatunkiem” w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, kiciuś nie podlegał także żadnym ograniczeniom dotyczącym gatunków, wynikającym z tej ustawy...

Obecna ustawa o gatunkach obcych nie zawiera osobnej definicji gatunku. W odniesieniu do gatunku obcego odsyła do art. 3 pkt 1 unijnego rozporządzenia 1143/2014, który nie uwzględnia żadnych wyjątków dla organizmów udomowionych czy uprawnych. Dlatego np., aby zakaz wprowadzania do środowiska nie obowiązywał roślin uprawnych stosowanych w rolnictwie czy na miejskich klombach, trzeba było wprowadzić wyjątek z art. 7 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, który jednak nie obejmuje kotów, gdyż nie są one roślinami.

Podsumowując aktualny stan prawny, wprowadzanie kota do środowiska stanowi obecnie naruszenie zakazu z art. 7 ust. 1 ustawy o gatunkach obcych. Zgodnie z art. 2 pkt 23 ustawy w związku z art. 3 ust. 7 rozporządzenia 1143/2014, „wprowadzenie” oznacza wszelkie przemieszczenie gatunku poza jego naturalny zasięg na skutek interwencji człowieka³. Ponieważ nigdzie nie ma „naturalnego zasięgu” kota domowego, wszelkie jego wprowadzanie do środowiska na terenie Polski stanowi naruszenie tego zakazu – zarówno porzucenie, jak i zezwalanie na chwilowe przebywanie w tym środowisku (swobodne wypuszczanie poza dom czy zamkniętą wolierę). Czyn taki stanowi wykroczenie z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zagrożone karą aresztu albo grzywny. Na podstawie pkt. 2 tego ustępu w wypadku ukarania za to wykroczenie sąd może także orzec „przepadek przedmiotów służących do popełnienia wykroczenia oraz gatunku obcego pochodzącego z wykroczenia, chociażby nie stanowiły własności sprawcy”. Określenie „przedmioty” należy tu interpretować szeroko (w rozumieniu art. 30 § 1 kodeksu wykroczeń) – obejmuje to także organizmy żywe. Oznacza to, że sąd może orzec przepadek wprowadzanego do środowiska kota (służył do popełnienia wykroczenia). Przepis ogranicza zakres dopuszczalnej konfiskaty przedmiotów pochodzących z wykroczenia do [okazów należących do] gatunków obcych, gdyż wykroczenia wymienione w art. 35 ust. 1 zasadniczo nie prowadzą do uzyskiwania przez sprawców innych przedmiotów.

Powyżej omówiłem jedynie ograniczenia wynikające z przepisów o gatunkach obcych. Warto zaznaczyć, że art. 10a i 10b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt regulują część zagadnień dotyczących rozmnażania i wprowadzania kotów do obrotu. Z kolei porzucanie kota stanowi od dawna przestępstwo z art. 35 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, gdyż jest jedną z form znęcania się nad zwierzęciem. W praktyce zatem opisane wykroczenie z ustawy o gatunkach obcych popełniają przede wszystkim posiadacze tak zwanych kotów wolnowychodzących, pozostających pod ich regularną, okresową opieką. Wprowadzenie tego przepisu to nie tylko wypełnienie obowiązku związanego z unijnymi przepisami o gatunkach obcych. Taki zakaz powinien być wprowadzony także na podstawie dyrektyw UE: siedliskowej i ptasiej, gdyż na ich podstawie państwa członkowskie mają obowiązek zakazywać – i skutecznie je zwalczać – wszelkich działań prowadzących do świadomego zabijania zwierząt z gatunków chronionych – a takim, i to na ogromną skalę, jest pozwalanie kotom na niekontrolowane penetrowanie środowiska naturalnego. Niestety Polska nie była jedynym krajem, który w tej sprawie miał zaległości legislacyjne⁴.

Czy ten nowy zakaz w odniesieniu do domowych futrzaków ma szanse na bycie egzekwowanym? To wymagałoby – po pierwsze – szerokiej akcji informacyjnej i edukacyjnej w społeczeństwie, a sądząc po reakcjach GDOŚ i Ministerstwa Środowiska, ze strony organów państwowych na to chyba się nie zanosi. Po drugie – musiałoby zmienić się podejście i przygotowanie organów ścigania i sprawiedliwości do wykroczeń przeciw przyrodzie. Na razie większość z nich podchodzi do ich ścigania jak do jeża – z dużą ostrożnością, choć są pozytywne wyjątki. Po trzecie wreszcie – sam zakaz nie wystarczy. Potrzebne byłyby inne przepisy wspomagające, umożliwiające kontrolę przestrzegania prawa. Przede wszystkim koty domowe (a także psy) powinny podlegać obowiązkowi znakowania mikroczipami i rejestrowania ich posiadania w ogólnopolskiej bazie (rozwinięcie obowiązku z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, który dotyczy tylko psów i nie nakazuje znakowania trwałego). Służby gminne mogłyby wówczas po odłowieniu wolnochodzących zwierząt domowych sprawnie ustalać ich właścicieli. Zwierzęta zbiegłe czy zagubione szybko wracałyby do zmartwionych opiekunów, a gdyby sytuacja wielokrotnie się powtarzała – byłyby przesłanki do dyscyplinowania nieodpowiedzialnych posiadaczy przewidzianymi w prawie sankcjami. Obawiam się, że póki te trzy warunki nie zostaną spełnione, ten nowy przepis pozostanie martwy, a wolnowychodzące koty domowe będą dalej szerzyły spustoszenie wśród chronionych kręgowców.

Andrzej Kepel

Artykuł powstał w ramach projektu „E-INWAZJE – identyfikacja i ograniczanie źródeł i dróg dystrybucji inwazyjnych gatunków obcych w handlu internetowym”, który korzysta z dofinansowania otrzymanego od Islandii, Liechtensteinu i Norwegii w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014–2021 oraz z budżetu państwa.

Prawo (nie)doskonałe

Gniazdo, czy jego ruina?

Był sobie suchy pień topoli, a przy pniu pozostałości po gnieździe. Przytrzymywały je kikuty dawnych gałęzi. Pień groził przewróceniem się na ścieżkę parkową. Postanowiono więc, że trzeba go obalić, by nikomu nie zrobił krzywdy. Planowano to zrobić w styczniu. Zarządca terenu wystąpił z wnioskiem o zezwolenie prezydenta miasta na usunięcie drzewa. Dokonując oględzin przed wydaniem decyzji, urzędnik zauważył resztki gniazda. Nie był pewny, jakie ptaki je zbudowały. W decyzji (odmawiającej wydania zezwolenia ze względu na uznanie pnia za „złom”) znalazło się pouczenie: „W przypadku potwierdzenia przez ornitologa, że jest to gniazdo gołębia grzywacza nie jest wymagana zgoda [na jego usunięcie] […] gołąb grzywacz nie jest objęty ochroną gatunkową, jest natomiast gatunkiem łownym […]. W przypadku stwierdzenia przez ornitologa, że gniazdo to jest siedliskiem gatunku objętego ścisłą lub częściową ochroną konieczne będzie przed usunięciem drzewa uzyskanie zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na odstępstwo od zakazów w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną”. Pomieszanie z poplątaniem.

W tym artykule pominę kwestię, czy stojący martwy pień jest złomem i czy wymaga zezwolenia na usunięcie. To temat na osobne omówienie. Skupię się na sprawie gniazda.

Gniazda pod ochroną!

W omawianej decyzji słusznie zauważono, że gniazd ptaków objętych ochroną gatunkową dotyczą zakazy niszczenia, usuwania lub uszkadzania. Wprowadzają je § 6 ust. 1 pkt 8 i § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Zakazy te dotyczą wszystkich ptaków występujących naturalnie na terytorium państw Unii Europejskiej, przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem gatunków łownych. Na podstawie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody odpowiedni organ ochrony przyrody może wydać zezwolenie na odstępstwo od tego zakazu (derogację), pod warunkiem że są spełnione warunki określone w tym artykule. Zakazy te implementują do polskiego porządku prawnego przepis art. 5 lit. b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (tak zwanej dyrektywy ptasiej). Stanowi on, że państwa członkowskie UE mają obowiązek ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptaków występujących naturalnie w stanie dzikim na ich europejskich terytoriach, zawierającego między innymi zakaz umyślnego niszczenia, uszkadzania lub usuwania ich gniazd. Od zakazów tych możliwe są derogacje pod warunkami podanymi w art. 9 dyrektywy. Warunki te są obecnie mniej więcej zgodne z tymi podanymi w art. 56 polskiej ustawy o ochronie przyrody.

Wynikający z dyrektyw obowiązek ochrony gniazd dotyczy wszystkich rodzimych gatunków, a więc także łownych. Czyżby w Polsce o tym zapomniano? Nic podobnego! Art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie wprowadza zakaz niszczenia gniazd w odniesieniu do wszystkich łownych gatunków ptaków. Co więcej – ustawa ta nie przewiduje od tego zakazu wyjątków! Żaden organ z żadnych powodów i pod żadnymi warunkami nie może wydać zezwolenia na odstępstwo od tego zakazu. Jest to absurdalne, wynika z oczywistego przeoczenia, ale nie da się zaprzeczyć, że w Polsce gniazda ptaków łownych znajdują się pod znacznie bardziej restrykcyjną ochroną niż ptaków objętych ochroną gatunkową.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze dwie różnice między naszymi krajowymi przepisami a tymi zawartymi w dyrektywie:

• Dyrektywa nakazuje wprowadzenie zakazu umyślnego niszczenia, uszkadzania lub usuwania gniazd. Państwa członkowskie mają jednak prawo do wprowadzania przepisów bardziej restrykcyjnych i Polska z tego skorzystała. U nas omawiane zakazy dotyczą także działań nieumyślnych, czyli takich, w wypadku których sprawca, nie mając takiego zamiaru, popełnia je na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość ich popełnienia przewidywał albo mógł przewidzieć. To ważne, gdyż w przeciwnym razie bardzo trudno byłoby taki zakaz egzekwować np. w odniesieniu do gniazd w remontowanych budynkach lub na wycinanych drzewach.
  
• Dyrektywa mówi o zakazach niszczenia, uszkadzania lub usuwania gniazd. Ustawa o ochronie przyrody powtarza te określenia, podczas gdy w ustawie Prawo łowieckie jest mowa tylko o ich niszczeniu. Jednak w tym wypadku zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym. Oznacza to m.in., że interpretując polskie przepisy, należy (tam, gdzie to możliwe) robić to tak, aby były one zgodne z unijnymi. W tej konkretnej sytuacji nie nastręcza to kłopotów, bowiem użyte w Prawie łowieckim pojęcie jest na tyle pojemne, że zawiera w sobie dwa pozostałe. Usuwanie gniazda to wszak jeden z rodzajów niszczenia całkowitego, a uszkadzanie to niszczenie częściowe.
  

Wyjątki od zakazów

Czy polskie przepisy dotyczące gniazd ptasich są więc rzeczywiście zgodne z prawem UE, a nawet bardziej restrykcyjne? Nie do końca. Znalazły się w nich bowiem generalne wyjątki, niedopuszczone w przepisach dyrektyw UE:
1. Na podstawie § 6 ust. 5 wspominanego wyżej rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt kilka zakazów – w tym te dotyczące gniazd – nie dotyczy gołębia miejskiego (Columba livia forma urbana) z wyłączeniem miejsc gniazdowania w trakcie przebywania piskląt w gnieździe. W tym wypadku zgodność przepisu z prawem UE jest dyskusyjna. Zależy bowiem od tego, czy przyjmiemy, że występowanie gołębi miejskich w miastach jest „naturalne”. Na razie nikt nie podnosi, że wyjątek ten jest sprzeczny z prawem UE. Z pewnością też usuwanie gniazd gołębi miejskich poza okresem rozrodu nie stanowi dla nich zagrożenia – potrafią założyć nowe w parę chwil.
2. § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia wprowadzają generalne odstępstwo od zakazu usuwania gniazd ptaków objętych ochroną gatunkową, obowiązujące w okresie od 16 października do końca lutego:
- z budek dla ptaków i ssaków,
- z obiektów budowlanych lub terenów zieleni, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa bądź sanitarne.
Wynika z tego, że gdyby na wspomnianym drzewie, stojącym na terenie zieleni, znajdowało się nawet gniazdo ptaka z gatunku chronionego, to wbrew informacji podanej w pouczeniu jego usunięcie ze względów bezpieczeństwa w styczniu (wraz z pniem) nie wymagałoby zezwolenia na odstępstwa od zakazów dotyczących gatunków chronionych.
3. Dodany niedawno art. 14b ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi: „Gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody…”. Ma to w praktyce oznaczać, że niszczenie gniazd w ramach prowadzenia gospodarki leśnej w myśl polskich przepisów nie narusza zakazu niszczenia gniazd…

Drugie i trzecie generalne odstępstwa zdecydowanie naruszają przepisy dyrektywy ptasiej. Jak bowiem parokrotnie w różnych wyrokach potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odstępstw (derogacji) od zakazów, o których mowa w dyrektywach ptasiej i siedliskowej, można udzielać tylko indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych spraw, po rozpatrzeniu, czy są spełnione przesłanki pozwalające na ich wydanie. I należy wydawanie tych zezwoleń regularnie sprawozdawać Komisji Europejskiej. W tej sprawie toczy się postępowanie naruszeniowe przeciwko Polsce.

Co to jest gniazdo?

Wykonana przez PTOP „Salamandra” ekspertyza ornitologiczna wykazała, że gniazdo, którego resztki znajdują się na wspomnianym pniu drzewa, zostało zbudowane przez grzywacza (Columba palumbus) – przedstawiciela gatunku łownego. A więc nie dotyczą go żadne odstępstwa od zakazów. Czy to oznacza, że tego pnia nie można obalić? W celu poprawnej odpowiedzi na to pytanie trzeba najpierw rozważyć, co właściwie jest przedmiotem omawianych regulacji? Co to jest ptasie gniazdo?

Ustawa nie podaje definicji gniazda – trzeba więc przyjmować znaczenie popularne lub słownikowe. W powszechnym rozumieniu gniazda to różnorodne konstrukcje tworzone i wykorzystywane przez zwierzęta jako schronienie, a w szczególności jako miejsca rodzenia lub wylęgu i odchowywania młodych. W wypadku ptaków są to konstrukcje, w których zwierzęta te przede wszystkim składają i wysiadują jaja, a niektóre (zwane gniazdownikami) także wychowują pisklęta. Wyróżniają więc gniazda dwie kluczowe cechy (kryteria): pochodzenie i funkcja.

Przy całej różnorodności konstrukcji gniazd ptasich można je podzielić na dwie podstawowe grupy:
- jednorazowego użytku (po jednym lęgu są porzucane i nigdy więcej ptaki ich nie wykorzystują);
- wielokrotnego użytku (wśród tych można wydzielić różne, czasami przenikające się podkategorie:

• używane zwykle regularnie przez jedną parę lub gatunek, np. wielokrotnie podczas sezonu czy corocznie;
• używane nieregularnie, ale przez dłuższy czas, np. przez niektóre ptaki drapieżne;
• używane naprzemiennie, a często także równocześnie, przez różne gatunki ptaków).

Analizując ustawowe znaczenie pojęcia, należy też brać pod uwagę cel przepisu. W wypadku ochrony gniazd ptasich chodzi o wspieranie ptaków – zarówno o ochronę lęgów, które w gniazdach mogą się znajdować, jak i zapewnienie ptakom bezpiecznego miejsca rozrodu, bez konieczności straty czasu i energii na budowanie gniazd od nowa. Niektóre ptaki nie są w stanie przystąpić do skutecznych lęgów w roku, w którym muszą wybudować gniazdo. Przyjmując wykładnię celowościową, trzeba uznać, że zwykle nie miałoby żadnego sensu przyrodniczego (a w każdym razie żadnego znaczenia dla ptaków) obejmowanie ochroną konstrukcji, które zostały przez te zwierzęta definitywnie opuszczone i nigdy żaden ptak nie będzie już z nich korzystał. Dotyczy to wielu gniazd gatunków o małych rozmiarach. Takie konstrukcje, czy ich szczątki zachowane w różnym stanie, nie są już gniazdami w rozumieniu tych przepisów. Spełniają co prawda kryterium pochodzenia, ale nie spełniają już kryterium funkcji. Moim zdaniem należy je uznać za „pozostałości po gnieździe” lub „materiał gniazdowy” – zależnie od stanu zachowania konstrukcji. Podobnie jak ruina czy materiał rozbiórkowy nie są domem.

Warto jednak zaznaczyć, że rozróżnienie między gniazdem a pozostałościami po gnieździe nie zawsze jest proste i jednoznaczne. Czasami kilka patyków ułożonych na krzyż w rozwidleniu gałęzi może być kilkukrotnie wykorzystywane przez grzywacze – na zmianę z sierpówkami (Streptopelia decaocto). A misterne konstrukcje remizów (Remiz pendulinus) po odchowaniu młodych jeszcze przez pewien czas mogą im służyć za schronienie, ale ostatecznie są porzucane na zawsze i ulegają stopniowej dekompozycji („popadają w ruinę”). Oceny – do przedstawicieli jakiego gatunku należało gniazdo i czy może być jeszcze przez jakieś ptaki wykorzystywane – może dokonać doświadczony ornitolog. Powinna ona być merytorycznie uzasadniona. W razie wątpliwości należy stosować zasadę przezorności i przyjmować, że dana konstrukcja jest jeszcze gniazdem.

W sytuacji omawianej na wstępie gniazdo grzywacza było wybudowane, gdy drzewo jeszcze żyło i jego korona dawała schronienie. Obecnie został goły, niczym nieosłonięty pień, a na nim nieco starego materiału gniazdowego. W opinii ornitologa nie było racjonalnych przesłanek świadczących o tym, by jakikolwiek ptak mógł podjąć w przyszłości próbę odbudowania gniazda i wyprowadzenia w tym miejscu lęgu. Ponieważ omawiane przepisy dotyczą gniazd, a nie pozostałości po nich, więc obalenie pnia nie wymagało żadnych zezwoleń związanych z usuwaniem gniazda.

Zasady ochrony gniazd ptasich to kolejny drobny przykład na to, jak rozproszenie i niespójność przepisów utrudniają ich przestrzeganie. Wcale się nie dziwię, że nawet przedstawiciele organów ochrony przyrody gubią się w ich interpretacji i wydają błędne decyzje czy pouczenia. Jak mantrę powtarzam opinię, że polskie prawo ochrony przyrody wymaga pilnego napisania od nowa, a przepisy regulujące podobne grupy zagadnień (np. ochronę i zarządzanie dzikimi gatunkami) należałoby połączyć w osobnych, spójnych ustawach.

Andrzej Kepel