Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody „Salamandra”
 

Prawo (nie)doskonałe

Gatunki obce pod specjalnym nadzorem

18 grudnia 2021 r. do zestawu przepisów prawnych regulujących ochronę przyrody dołączy ustawa o gatunkach obcych1. Z kilkuletnim opóźnieniem ma ona (wraz z rozporządzeniami wykonawczymi) zaimplementować do polskiego porządku unijne rozporządzenie w sprawie inwazyjnych gatunków obcych. Nie jest to akt łatwy w lekturze. Wprowadza wiele nowych i ważnych rozwiązań – niestety, niezbyt konsekwentnie i z pewnymi lukami.

Gdy przy różnych okazjach wskazywałem, że Polska uporczywie nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań w dziedzinie ochrony przyrody, m.in. nie implementując rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych, przedstawiciele odpowiedzialnego za to ministerstwa odpowiadali zwykle, że przecież „to rozporządzenie obowiązuje w Polsce bezpośrednio”. Argument jest prawdziwy, ale całkowicie nietrafny. Co z tego, że rozporządzenie UE wprowadza kilka powszechnie obowiązujących zakazów i nakazów dotyczących inwazyjnych gatunków obcych (w skrócie IGO), jeśli w Polsce nie ma sankcji za ich ignorowanie ani środków prawnych, instytucjonalnych, technicznych i finansowych umożliwiających ich wdrażanie? Nowa ustawa ma to wreszcie zmienić. Jej celem jest inkorporowanie do polskich przepisów niezbędnych rozwiązań pochodnych. I jak to wyszło? Ocena nie jest jednoznaczna. Generalnie – jest to spory krok w dobrą stronę. Biorąc pod uwagę jakość i kierunki stanowienia prawa ochrony przyrody w Polsce w ostatnich latach, ta ustawa wyróżnia się pozytywnie. Głównie dzięki temu, że w znacznej mierze rozwiązania są „narzucone” przez rozporządzenie unijne i wystarczyło je przepisać. Jednak diabeł tkwi w szczegółach – a te nie zawsze są tu dopracowane. Bez wątpienia konieczne będą poprawki (nowelizacje). Im szybciej wprowadzone, tym lepiej. Szczegółowe omówienie tej dość obszernej (60 artykułów) ustawy zajęłoby całą książkę (i z pewnością niejedna taka powstanie). Poniżej skupię się więc tylko na kilku najważniejszych zagadnieniach.

Szerszeń azjatycki (Vespa velutina nigrithorax) jako IGO stwarzający zagrożenie dla Unii w wypadku stwierdzenia w Polsce powinien na podstawie nowej ustawy podlegać szybkiej eliminacji

Szerszeń azjatycki (Vespa velutina nigrithorax) jako IGO stwarzający zagrożenie dla Unii w wypadku stwierdzenia w Polsce powinien na podstawie nowej ustawy podlegać szybkiej eliminacji
Fot. Marta Kepel

Zalety? Są!

Podstawowym plusem omawianego aktu prawnego jest to, że wreszcie jest! Drugi ważny pozytyw – nie próbuje się w nim uregulować zagadnień dotyczących obcych gatunków inwazyjnych w jednym artykule, jak było to dotychczas (art. 120 ustawy o ochronie przyrody), ale podchodzi do sprawy dość kompleksowo. Nowa ustawa wskazuje organy odpowiedzialne za różne działania, ustala procedury, uszczegóławia zagadnienia wskazane w rozporządzeniu UE jedynie ogólnie, a także tworzy podstawy prawne do nakazywania działań naprawczych czy karania za nieprzestrzeganie ograniczeń. W porównaniu z obowiązującymi przepisami regulującymi zagadnienia dotyczące innych gatunków (rodzimych chronionych, podlegających ograniczeniom w handlu, niebezpiecznych) w ustawie tej uniknięto kilku ważnych błędów i braków. Według mnie szkoda, że analogicznych lub po prostu wspólnych rozwiązań (poza azylami) nie przyjęto także w odniesieniu do tych innych grup organizmów. Poniżej tylko trzy wybrane przykłady takich właściwych rozwiązań – od dawna obecnych w prawodawstwie wielu krajów, a u nas do tej pory pozostających w sferze postulatów.

  • Nareszcie wyraźnie przyjęto obowiązującą w Unii Europejskiej zasadę: szkodzący płaci. Podmiot, który dopuści do uwolnienia IGO albo w wyniku naruszenia zakazów doprowadza do szkód przyrodniczych, gospodarczych lub innych, ma ponosić koszty odszkodowań, usuwania skutków naruszeń i przywracania środowiska do stanu pierwotnego. Jeśli sam nie przeprowadzi koniecznych działań – powinny je zrealizować organy państwowe, a sprawcę obciążyć kosztami. I jest to niezależne od ewentualnej kary za łamanie prawa. Choć dotyczące tego regulacje są w tej ustawie dalekie od doskonałości (przykłady wad podam w kolejnej części artykułu), mogą działać odstraszająco, a jednocześnie zdejmują z podatnika przynajmniej część kosztów i być może sprawią, że wiecznie niedofinansowane organy ochrony przyrody zintensyfikują konkretne działania naprawcze. Podobne rozwiązanie zawarte w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (także narzucone przez przepisy UE) jest w praktyce stosowane bardzo rzadko ze względu na stosowaną w Polsce zawężającą interpretację zakresu obowiązywania tej ustawy.
  • Dość dobrze określono przesłanki wydawania lub odmowy wydania zezwoleń na czynności zakazane. Np. w wypadku przesłanki dotyczącej niekaralności – nakazano składanie oświadczeń w tym zakresie. Przy składaniu różnych wniosków (np. o zezwolenia), oświadczenia wnioskodawców składane będą pod odpowiedzialnością karną na podstawie art. 233 Kodeksu karnego (za składanie fałszywych zeznań). Niby to oczywiste, ale w ustawie o ochronie przyrody wciąż tego brakuje, więc kłamanie we wnioskach regulowanych tą ustawą jest powszechne i pozostaje bezkarne.
  • Ma być wydane rozporządzenie określające zasady znakowania (głównie mikroczipami) przetrzymywanych zwierząt IGO. Określi ono m.in. dopuszczalne rodzaje mikroczipów, a w dokumentacji zwierzęcia ma być podane miejsce wszczepienia takiego znacznika – zapisy, o które od lat bezskutecznie dopominam się w ustawie o ochronie przyrody. Nie wiem, dlaczego takie rozporządzenie nie może jednolicie obejmować wszystkich grup zwierząt, których posiadanie jest regulowane prawnie.

Wady? Jak zwykle sporo

Oj! Ustawa ta nie jest lekturą dla przeciętnego zjadacza chleba (i posiadacza akwarium lub ogródka z gatunkami obcymi)! Nawet mając pewną praktykę w czytaniu aktów prawnych, sporo się napociłem, aby ją ze zrozumieniem (?) przeczytać! Wiele niepotrzebnych powtórzeń, odwołań do odległych artykułów (czasem zawierających dalsze odwołania) czy do licznych innych przepisów krajowych i unijnych, a także nie zawsze dobrze przemyślana kolejność regulacji sprawiają, że akt ten stanowi swoistą łamigłówkę. Jednak sama ta wada nie byłaby jeszcze groźna. Wystarczyłby przystępnie opracowany komentarz, krok po kroku objaśniający mniej wprawnym czytelnikom znaczenie poszczególnych zapisów. Gorzej, że nie zawsze wiadomo, jak objaśnić, czyli „co autor miał na myśli”.

Ustawa na wstępie zawiera spis definicji ważniejszych użytych pojęć. Ktoś poszedł na łatwiznę, przepisując większość pojęć definiowanych w rozporządzeniu UE i przy każdym podając, że rozumie się je zgodnie z definicją w rozporządzeniu nr 1143/2014. Zamiast 2/3 ustawowego słownika, można to było zawrzeć w jednym zdaniu. Jednak nawet te zdefiniowane pojęcia nie zawsze są w ustawie konsekwentnie stosowane. Np. określenie „przemieszczanie w środowisku” (definicja w art. 2 pkt 18) jest użyte w zakazach (art. 7 ust. 1) i kilku innych uregulowaniach, ale w sankcjach administracyjnych i karnych (art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1) pojawia się w zamian sformułowanie „przemieszczanie do środowiska” (obok „wprowadzania do środowiska”). Niechlujstwo takie może mieć poważne konsekwencje. Przepisów karnych nie powinno się bowiem interpretować rozszerzająco. „Przemieszczanie” w ogóle jest w tej ustawie jakieś pechowe. Znów, zapewne w wyniku pośpiechu i braku czasu na uważne przeczytanie projektu, pojawia się „przemieszczanie w obiekcie izolowanym” (art. 8 ust. 7, art. 12 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 5), podczas gdy miało być „przemieszczenia do i z obiektu izolowanego” (jak np. w art. 5 ust. 10 pkt 6). W ustawie pojawia się też samo „przemieszczanie” IGO, podczas gdy zakaz (art. 7 ust. 2 pkt 2) dotyczy „transportu” IGO. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, jeśli w jednej ustawie użyto dwóch różnych pojęć, oznacza to, że mają odmienne znaczenia. Nie wiem, na czym tu polega różnica – jak odróżnić zakazany transport od przemieszczania. W zakazach z art. 7 ust. 2 użyto też inne pojęcia niejednoznaczne, których nie zdefiniowano, nie bardzo więc wiadomo, co dokładnie jest zabronione. Np. „wprowadzanie do obrotu” – nieokreślenie, co się pod tym pojęciem rozumie, jest poważnym brakiem. Podobnie „wykorzystywanie” – cóż to jest? Czy chodziło o „używanie” w znaczeniu Kodeksu cywilnego? Domyślam się, że jest to wynik powielenia jednego z błędów w tłumaczeniu na polski rozporządzenia UE nr 1143/2014. Jakie dokładnie działania obejmuje zakaz „chowu lub hodowli”? Brak definicji tych pojęć już nastręcza wiele kłopotów przy interpretacji ustawy o ochronie przyrody – organy państwowe często rozumieją je odmiennie od znaczenia słownikowego.

Zaznaczyłem wcześniej, że ustawa wprowadza nowe byty – m.in. azyle dla zwierząt podlegających ograniczeniom w posiadaniu. Szkoda, że nie zastosowano brzytwy Ockhama i nie połączono „ośrodków rehabilitacji zwierząt” (mających leczyć i w miarę możliwości przywracać do środowiska dzikie zwierzęta) z „azylami” (gdzie mają być przetrzymywane zwierzęta, które nie mogą być do środowiska wypuszczone). W praktyce zawsze część zwierząt, które trafiają do leczenia, okazuje się np. trwale niezdolna do samodzielnego życia i wiele ośrodków rehabilitacji powinno teraz zarejestrować się jednocześnie jako azyle. Zupełnie niepotrzebnie będzie to duplikowało procedury – w tym sprawozdawczości, kontrole, rejestry itp. To jest jednak stosunkowo niewielką niedogodnością w porównaniu z inną zasadą, którą dość konsekwentnie zastosowano w całej ustawie – „oszczędnością”. Wszystkie zatrzymane czy skonfiskowane zwierzęta mają trafiać przede wszystkim do azylów. Azyle mają być prowadzone przez różne podmioty – np. organizacje pozarządowe. Na jednostki te nałożono obowiązek przyjmowania zwierząt, jeśli tylko dysponują dla nich odpowiednimi warunkami (nowy art. 76b ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Jednocześnie mogą oczekiwać ewentualnego zwrotu tylko niektórych kosztów utrzymania zwierzęcia od chwili przyjęcia do momentu orzeczenia przez sąd przepadku lub jego wcześniejszej śmierci – tj. kosztów transportu lub utrzymania. Pod tym drugim pojęciem rozumie się jedynie koszty wyżywienia, opieki weterynaryjnej lub uśmiercenia (art. 36 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 12 i 16–19) – o ile sąd orzeknie pokrycie tych kosztów przez sprawcę przestępstwa lub wykroczenia i uda się tę kwotę wyegzekwować. Nie wiadomo, kto i na jakiej podstawie miałby finansować inne koszty utrzymania zwierząt (np. bieżącej obsługi, oświetlenia i ogrzewania pomieszczeń i wielu innych) albo pokryć je w wypadku niewypłacalności sprawcy. Podobne braki w obecnej ustawie o ochronie przyrody powodują, że w praktyce wszystkie organy odmawiają finansowania i całość kosztów obciąża podmioty, które przyjęły zwierzęta (np. ogrody zoologiczne). Nie wskazano też, jaki organ i na jakiej podstawie ma pokrywać koszty utrzymania zwierząt po orzeczeniu ich przepadku… Nowe przepisy przewidują co prawda możliwość „dofinansowania” azyli m.in. ze środków regionalnego dyrektora ochrony środowiska, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (nowy art. 76a ust. 21 ustawy o ochronie przyrody). Jednak w nowym ustępie 41b art. 400a ustawy Prawo ochrony środowiska zaznaczono wyraźnie, że „finansowanie kosztów azyli dla zwierząt” może być jedynie „częściowe”, aby nikomu nie wpadło do głowy „dofinansowanie” całości kosztów. Dlaczego!? Wszak w wypadku zatrzymywanych czy konfiskowanych IGO, zwierząt niebezpiecznych czy chronionych, to właśnie na Skarbie Państwa powinien spoczywać obowiązek ich utrzymania, a więc i pokrycia całości związanych z tym kosztów. Oznacza to, że w celu osiągnięcia przestrzegania przepisów konieczne jest tworzenie i utrzymanie azyli oraz zapewnienie ich trwałego funkcjonowania. Bez tego – tak jak do tej pory – organy ścigania będą się powstrzymywać od podejmowania spraw dotyczących żywych zwierząt, bo nie będzie wiadomo, co z nimi robić.

Takie „oszczędnościowe” podejście widać i w kilku innych sprawach. Zgodnie z rozporządzeniem UE, jeśli w wyniku kontroli granicznej zostanie stwierdzone naruszenie zawartych w nim zakazów, to organy celne zawieszają przeprowadzanie procedury celnej lub zatrzymują towary (na które składają się IGO). Tymczasem art. 28 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że takie okazy, jeśli zostały zgłoszone do kontroli, są (bez wyjątku) cofane poza obszar celny Unii Europejskiej na koszt podmiotu dokonującego ich przywozu na teren Unii. Często będzie to w praktyce trudne do wykonania – np. w odniesieniu do żywych zwierząt. Może też być w konflikcie z przepisami dotyczącymi postępowania z dowodami przestępstwa, gdy zachodzić będzie podejrzenie celowego wprowadzania w błąd służb granicznych i np. deklarowania innego gatunku niż rzeczywiście przywożony. Zasada ta ma zapewne zmniejszyć koszty związane z przetrzymywaniem okazów zatrzymanych lub których przewożący się zrzekł oraz z ewentualnym postępowaniem sądowym. Sprawia ona, że dalsze ustępy art. 28, regulujące postępowanie z okazami zatrzymanymi na granicy, będą miały zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zostaną one wykryte podczas ewidentnych prób przemytu (czyli bez zgłoszenia do kontroli).

Artykuł 21 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 wydaje się nakładać na większości terytorium Polski obowiązek przeprowadzania działań zaradczych w stosunku do rozprzestrzenionego na szeroką skalę IGO stwarzającego zagrożenie dla Unii lub Polski jednocześnie na dwa podmioty – właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta oraz na władającego/zarządcę nieruchomości (lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – w rezerwatach leśnych). Nawet przyjmując, że organ samorządowy ma nakazać wykonanie działań podmiotowi z drugiej grupy, przepisy te wprowadzają oczywistą furtkę do bezkarnego uchylania się od obowiązku przeprowadzenia takich działań. Niby – zgodnie z ust. 9 tego artykułu – jeśli przykładowo wójt stwierdzi niewykonanie nakazanych działań, może je „sam” wykonać na koszt zobowiązanego podmiotu. Wystarczy jednak zgodnie z art. 21 ust. 3 wystąpić do owego wójta z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia działań zaradczych, wskazując, że nie ma się możliwości ich przeprowadzenia we własnym zakresie. W takim wypadku wójt ów może je wykonać na własny koszt albo może odmówić takiego wykonania (art. 21 ust. 6). Jednak, zgodnie z brzmieniem ust. 9, już fakt złożenia wniosku, nawet niezasadnego i odrzuconego, wyklucza możliwość obciążenia podmiotu, który go złożył, kosztami takich działań. Jest to według mnie oczywisty błąd. Na marginesie – część przesłanek, na podstawie których organ gminny jest upoważniony do odrzucenia takiego wniosku, jest co najmniej dziwna. Sprawiają one, że w praktyce będzie tak robione niemal zawsze. Można wydać decyzję odmowną np. jeśli IGO nie stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzi (czyli np. jeśli zagraża „tylko” przyrodzie) lub gdy IGO będący rośliną porasta nie więcej niż 50% nieruchomości (niezależnie od jej wielkości). Przepisy art. 21 mają też inną wadę. Podmiot, któremu nakazano wykonanie działań zaradczych, po ich przeprowadzeniu ma powiadamiać o tym organ gminy, określając ich skuteczność, a ten przyjmuje takie powiadomienie na wiarę. Ustawa nie przewiduje w tym przedmiocie żadnych procedur kontrolnych.

Ustawa wprowadza też wiele obowiązków dotyczących osób fizycznych i prawnych, za których nieprzestrzeganie nie przewidziano żadnych sankcji. Jak wykazuje praktyka, oznacza to, że zapewne powszechnie nie będą one przestrzegane. Dotyczy to omawianego wyżej, pechowego art. 21 – ust. 13 i 15, ale i np. art. 15 ust. 1 (w tym wypadku moim zdaniem zasadnie) czy art. 18 ust. 3.

Powyżej wskazałem tylko przykłady dostrzeżonych wad. Choć cieszę się, że nareszcie ograniczanie inwazji i negatywnego oddziaływania obcych gatunków będzie dokładniej regulowane – mniej więcej zgodnie ze standardami obowiązującymi od około sześciu lat w Unii Europejskiej – jeszcze przed wejściem tej ustawy w życie apeluję o jej nowelizację w celu usunięcia choć najbardziej oczywistych błędów. Mam nadzieję, że doczekam czasów, gdy prawo będzie w Polsce przygotowywane starannie, na czas, bez pośpiechu i z wykorzystaniem porządnych, szerokich konsultacji. W taki sposób można by np. przygotować ustawę, która spójnie i kompleksowo regulowałaby zagadnienia dotyczące wszystkich dzikich gatunków zwierząt, których pozyskiwanie i posiadanie oraz którymi „obrót” podlegają ograniczeniom. Ech, marzenia…

Andrzej Kepel

  1. Art. 43 tej ustawy wszedł w życie już 2 października 2021 r., a art. 40 pkt 6 zacznie obowiązywać 1 kwietnia 2022 r.


Cyrkowa wrzutka

Uchwalając ustawę o gatunkach obcych, prawodawca nie oparł się pokusie, by przy okazji wprowadzić zmianę przepisów, która nie jest powiązana merytorycznie z nowym aktem prawnym. Jest to w polskim porządku prawnym zabronione, ale powszechnie stosowane. Tym razem „wrzutka” dotyczy trzymania zwierząt niebezpiecznych w cyrkach.

Zmieniając art. 73 ustawy o ochronie przyrody w celu umożliwienia przetrzymywania zwierząt niebezpiecznych w nowo tworzonych azylach, przy okazji wykreślono dotychczasowy wyjątek dotyczący cyrków. Nowelizując art. 128 i 131 tej ustawy, zmieniono kwalifikację łamania zakazów dot. gatunków niebezpiecznych z wykroczenia na przestępstwo.

Do tej pory cyrków w ogóle nie dotyczył zakaz trzymania zwierząt niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzi, w tym tych z kategorii pierwszej – najgroźniejszych. Ponieważ w polskich przepisach pojęcie „cyrk” nie jest zdefiniowane (można ew. stosować definicję z przepisów UE dotyczących przewozu zwierząt między państwami), wielu miłośników „mocnych wrażeń” i prywatnych hodowli np. lwów czy śmiertelnie jadowitych węży lub pajęczaków zgłaszało prowadzenie działalności gospodarczej – prowadzenie cyrku. Polskie sądy potwierdzały, że takie próby są niedopuszczalnym i raczej naiwnym omijaniem prawa. Osoby, które rejestrowały w takich celach jednoosobowe „cyrki”, ale żadnej działalności cyrkowej nie prowadziły, były skazywane za nielegalne trzymanie zwierząt niebezpiecznych. Niemniej lukę tę należało usunąć, aby prawo było jednoznaczne.

W wyniku nowelizacji pojęcie „cyrk” nadal pozostanie niedookreślone. Jednak żadne cyrki, niezależnie od tego, czy prawdziwe, czy „jednoosobowe”, nie będą mogły posiadać zwierząt niebezpiecznych z kategorii I (np. dużych kotowatych czy niedźwiedzi), a na zwierzęta z kategorii II będą musiały uzyskać zezwolenie po spełnieniu odpowiednich warunków. Jednak w przepisach przejściowych (art. 49 nowej ustawy) wprowadzono wyjątek. Do 18 czerwca 2022 r. cyrki mają czas na przekazanie posiadanych zwierząt do uprawnionych jednostek lub ich zgłoszenie regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Zgłoszone zwierzęta niebezpieczne będą mogły być nadal przetrzymywane w cyrkach bez zezwolenia, niezależnie od kategorii. Do zgłoszenia nie trzeba załączać żadnych dokumentów potwierdzających źródło pochodzenia zwierzęcia i datę wejścia w jego posiadanie, a oświadczenie na ten temat nie będzie składane pod sankcją karną z art. 233 Kodeksu karnego. Jest to szeroka brama do nadużyć i „legalizowania” zwierząt nabywanych i trzymanych z naruszeniem prawa. Co więcej – w art. 50 nowej ustawy dodano kolejny wyjątek i trzymanie niezgłoszonych zwierząt niebezpiecznych przez cyrki będzie nadal traktowane tylko jako wykroczenie. Nakazano też zgłaszanie do RDOŚ zmiany danych dotyczących takich zwierząt (np. przekazania do innego cyrku), ale ignorowania tego obowiązku nie objęto żadną sankcją. Czyli utworzono tamę mającą blokować omijanie przepisów przez pseudocyrki, ale jest ona dziurawa jak rzeszoto.

Warto przypomnieć urzędnikom regionalnych dyrekcji ochrony środowiska, że zgodnie z poprawną interpretacją prawa, potwierdzoną prawomocnymi wyrokami*, nie powinni uznawać jednoosobowych pseudocyrków jako jednostek, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o gatunkach obcych. Jeśli więc otrzymają od takich podmiotów zgłoszenie posiadania bez zezwolenia zwierzęcia niebezpiecznego (co od 18 grudnia 2021 r. będzie przestępstwem), to na podstawie art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego muszą niezwłocznie zgłosić to organom ścigania. Niedopełnienie tego obowiązku może być uznane za przestępstwo na podstawie art. 231 Kodeksu karnego.

* Np. wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z 11.12.2015 r., sygn. akt IX Ka 1489/15; wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z 23.06.2020 r., sygn. akt XVII Ka 344/20.

Artykuł powstał w ramach projektu „E-INWAZJE – identyfikacja i ograniczanie źródeł i dróg dystrybucji inwazyjnych gatunków obcych w handlu internetowym”, który korzysta z dofinansowania o wartości ok. 242 tys. zł otrzymanego od Islandii, Liechtensteinu i Norwegii w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014–2021 oraz o wartości ok. 43 tys. zł z Budżetu Państwa. Celem projektu jest ochrona ekosystemów przed inwazjami gatunków obcych przez ograniczenie handlu nimi.

Prawo (nie)doskonałe

Gniazdo, czy jego ruina?

Był sobie suchy pień topoli, a przy pniu pozostałości po gnieździe. Przytrzymywały je kikuty dawnych gałęzi. Pień groził przewróceniem się na ścieżkę parkową. Postanowiono więc, że trzeba go obalić, by nikomu nie zrobił krzywdy. Planowano to zrobić w styczniu. Zarządca terenu wystąpił z wnioskiem o zezwolenie prezydenta miasta na usunięcie drzewa. Dokonując oględzin przed wydaniem decyzji, urzędnik zauważył resztki gniazda. Nie był pewny, jakie ptaki je zbudowały. W decyzji (odmawiającej wydania zezwolenia ze względu na uznanie pnia za „złom”) znalazło się pouczenie: „W przypadku potwierdzenia przez ornitologa, że jest to gniazdo gołębia grzywacza nie jest wymagana zgoda [na jego usunięcie] […] gołąb grzywacz nie jest objęty ochroną gatunkową, jest natomiast gatunkiem łownym […]. W przypadku stwierdzenia przez ornitologa, że gniazdo to jest siedliskiem gatunku objętego ścisłą lub częściową ochroną konieczne będzie przed usunięciem drzewa uzyskanie zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na odstępstwo od zakazów w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną”. Pomieszanie z poplątaniem.

W tym artykule pominę kwestię, czy stojący martwy pień jest złomem i czy wymaga zezwolenia na usunięcie. To temat na osobne omówienie. Skupię się na sprawie gniazda.

Samce remizów (Remiz pendulinus) mogą równolegle prowadzić budowę kilku gniazd, bo nie wiadomo, która lokalizacja przypadnie do gustu wybrance. Ukończenie charakterystycznej, workowatej konstrukcji trwa zwykle 2−3 tygodnie. Młode remizy po usamodzielnieniu się mogą jeszcze przez kilka tygodni nocować w rodzinnym gnieździe. Zimą może być ono wykorzystywane jako nocne schronienie przez inne małe ptaki, zwłaszcza sikory. Kolejnego roku remizy nie wracają do ubiegłorocznych miejsc lęgowych. Co najwyżej podskubują z nich materiał budulcowy do konstrukcji nowych gniazd

Samce remizów (Remiz pendulinus) mogą równolegle prowadzić budowę kilku gniazd, bo nie wiadomo, która lokalizacja przypadnie do gustu wybrance. Ukończenie charakterystycznej, workowatej konstrukcji trwa zwykle 2−3 tygodnie. Młode remizy po usamodzielnieniu się mogą jeszcze przez kilka tygodni nocować w rodzinnym gnieździe. Zimą może być ono wykorzystywane jako nocne schronienie przez inne małe ptaki, zwłaszcza sikory. Kolejnego roku remizy nie wracają do ubiegłorocznych miejsc lęgowych. Co najwyżej podskubują z nich materiał budulcowy do konstrukcji nowych gniazd
Fot. Adriana Bogdanowska

Gniazda pod ochroną!

W omawianej decyzji słusznie zauważono, że gniazd ptaków objętych ochroną gatunkową dotyczą zakazy niszczenia, usuwania lub uszkadzania. Wprowadzają je § 6 ust. 1 pkt 8 i § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Zakazy te dotyczą wszystkich ptaków występujących naturalnie na terytorium państw Unii Europejskiej, przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem gatunków łownych. Na podstawie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody odpowiedni organ ochrony przyrody może wydać zezwolenie na odstępstwo od tego zakazu (derogację), pod warunkiem że są spełnione warunki określone w tym artykule. Zakazy te implementują do polskiego porządku prawnego przepis art. 5 lit. b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (tak zwanej dyrektywy ptasiej). Stanowi on, że państwa członkowskie UE mają obowiązek ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptaków występujących naturalnie w stanie dzikim na ich europejskich terytoriach, zawierającego między innymi zakaz umyślnego niszczenia, uszkadzania lub usuwania ich gniazd. Od zakazów tych możliwe są derogacje pod warunkami podanymi w art. 9 dyrektywy. Warunki te są obecnie mniej więcej zgodne z tymi podanymi w art. 56 polskiej ustawy o ochronie przyrody.

Wynikający z dyrektyw obowiązek ochrony gniazd dotyczy wszystkich rodzimych gatunków, a więc także łownych. Czyżby w Polsce o tym zapomniano? Nic podobnego! Art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie wprowadza zakaz niszczenia gniazd w odniesieniu do wszystkich łownych gatunków ptaków. Co więcej – ustawa ta nie przewiduje od tego zakazu wyjątków! Żaden organ z żadnych powodów i pod żadnymi warunkami nie może wydać zezwolenia na odstępstwo od tego zakazu. Jest to absurdalne, wynika z oczywistego przeoczenia, ale nie da się zaprzeczyć, że w Polsce gniazda ptaków łownych znajdują się pod znacznie bardziej restrykcyjną ochroną niż ptaków objętych ochroną gatunkową.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze dwie różnice między naszymi krajowymi przepisami a tymi zawartymi w dyrektywie:

  • Dyrektywa nakazuje wprowadzenie zakazu umyślnego niszczenia, uszkadzania lub usuwania gniazd. Państwa członkowskie mają jednak prawo do wprowadzania przepisów bardziej restrykcyjnych i Polska z tego skorzystała. U nas omawiane zakazy dotyczą także działań nieumyślnych, czyli takich, w wypadku których sprawca, nie mając takiego zamiaru, popełnia je na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość ich popełnienia przewidywał albo mógł przewidzieć. To ważne, gdyż w przeciwnym razie bardzo trudno byłoby taki zakaz egzekwować np. w odniesieniu do gniazd w remontowanych budynkach lub na wycinanych drzewach.
  • Dyrektywa mówi o zakazach niszczenia, uszkadzania lub usuwania gniazd. Ustawa o ochronie przyrody powtarza te określenia, podczas gdy w ustawie Prawo łowieckie jest mowa tylko o ich niszczeniu. Jednak w tym wypadku zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym. Oznacza to m.in., że interpretując polskie przepisy, należy (tam, gdzie to możliwe) robić to tak, aby były one zgodne z unijnymi. W tej konkretnej sytuacji nie nastręcza to kłopotów, bowiem użyte w Prawie łowieckim pojęcie jest na tyle pojemne, że zawiera w sobie dwa pozostałe. Usuwanie gniazda to wszak jeden z rodzajów niszczenia całkowitego, a uszkadzanie to niszczenie częściowe.

Wyjątki od zakazów

Czy polskie przepisy dotyczące gniazd ptasich są więc rzeczywiście zgodne z prawem UE, a nawet bardziej restrykcyjne? Nie do końca. Znalazły się w nich bowiem generalne wyjątki, niedopuszczone w przepisach dyrektyw UE:
1. Na podstawie § 6 ust. 5 wspominanego wyżej rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt kilka zakazów – w tym te dotyczące gniazd – nie dotyczy gołębia miejskiego (Columba livia forma urbana) z wyłączeniem miejsc gniazdowania w trakcie przebywania piskląt w gnieździe. W tym wypadku zgodność przepisu z prawem UE jest dyskusyjna. Zależy bowiem od tego, czy przyjmiemy, że występowanie gołębi miejskich w miastach jest „naturalne”. Na razie nikt nie podnosi, że wyjątek ten jest sprzeczny z prawem UE. Z pewnością też usuwanie gniazd gołębi miejskich poza okresem rozrodu nie stanowi dla nich zagrożenia – potrafią założyć nowe w parę chwil.
2. § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia wprowadzają generalne odstępstwo od zakazu usuwania gniazd ptaków objętych ochroną gatunkową, obowiązujące w okresie od 16 października do końca lutego:
- z budek dla ptaków i ssaków,
- z obiektów budowlanych lub terenów zieleni, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa bądź sanitarne.
Wynika z tego, że gdyby na wspomnianym drzewie, stojącym na terenie zieleni, znajdowało się nawet gniazdo ptaka z gatunku chronionego, to wbrew informacji podanej w pouczeniu jego usunięcie ze względów bezpieczeństwa w styczniu (wraz z pniem) nie wymagałoby zezwolenia na odstępstwa od zakazów dotyczących gatunków chronionych.
3. Dodany niedawno art. 14b ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi: „Gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody…”. Ma to w praktyce oznaczać, że niszczenie gniazd w ramach prowadzenia gospodarki leśnej w myśl polskich przepisów nie narusza zakazu niszczenia gniazd…

Drugie i trzecie generalne odstępstwa zdecydowanie naruszają przepisy dyrektywy ptasiej. Jak bowiem parokrotnie w różnych wyrokach potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odstępstw (derogacji) od zakazów, o których mowa w dyrektywach ptasiej i siedliskowej, można udzielać tylko indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych spraw, po rozpatrzeniu, czy są spełnione przesłanki pozwalające na ich wydanie. I należy wydawanie tych zezwoleń regularnie sprawozdawać Komisji Europejskiej. W tej sprawie toczy się postępowanie naruszeniowe przeciwko Polsce.

Co to jest gniazdo?

Wykonana przez PTOP „Salamandra” ekspertyza ornitologiczna wykazała, że gniazdo, którego resztki znajdują się na wspomnianym pniu drzewa, zostało zbudowane przez grzywacza (Columba palumbus) – przedstawiciela gatunku łownego. A więc nie dotyczą go żadne odstępstwa od zakazów. Czy to oznacza, że tego pnia nie można obalić? W celu poprawnej odpowiedzi na to pytanie trzeba najpierw rozważyć, co właściwie jest przedmiotem omawianych regulacji? Co to jest ptasie gniazdo?

Ustawa nie podaje definicji gniazda – trzeba więc przyjmować znaczenie popularne lub słownikowe. W powszechnym rozumieniu gniazda to różnorodne konstrukcje tworzone i wykorzystywane przez zwierzęta jako schronienie, a w szczególności jako miejsca rodzenia lub wylęgu i odchowywania młodych. W wypadku ptaków są to konstrukcje, w których zwierzęta te przede wszystkim składają i wysiadują jaja, a niektóre (zwane gniazdownikami) także wychowują pisklęta. Wyróżniają więc gniazda dwie kluczowe cechy (kryteria): pochodzenie i funkcja.

Przy całej różnorodności konstrukcji gniazd ptasich można je podzielić na dwie podstawowe grupy:
- jednorazowego użytku (po jednym lęgu są porzucane i nigdy więcej ptaki ich nie wykorzystują);
- wielokrotnego użytku (wśród tych można wydzielić różne, czasami przenikające się podkategorie:

  • używane zwykle regularnie przez jedną parę lub gatunek, np. wielokrotnie podczas sezonu czy corocznie;
  • używane nieregularnie, ale przez dłuższy czas, np. przez niektóre ptaki drapieżne;
  • używane naprzemiennie, a często także równocześnie, przez różne gatunki ptaków).

Bieliki konstruują swoje gniazda kilka miesięcy i wykorzystują je przez wiele lat, stopniowo je rozbudowując. Często na swoim terytorium tworzą kilka miejsc lęgowych i wykorzystują je przemiennie w różnych latach. Brak lęgów w jednym roku nie oznacza więc, że gniazdo zostało definitywnie opuszczone. Poza tym w gniazdach zbudowanych przez bieliki mogą wyprowadzać lęgi inne gatunki ptaków

Bieliki konstruują swoje gniazda kilka miesięcy i wykorzystują je przez wiele lat, stopniowo je rozbudowując. Często na swoim terytorium tworzą kilka miejsc lęgowych i wykorzystują je przemiennie w różnych latach. Brak lęgów w jednym roku nie oznacza więc, że gniazdo zostało definitywnie opuszczone. Poza tym w gniazdach zbudowanych przez bieliki mogą wyprowadzać lęgi inne gatunki ptaków
Fot. Adriana Bogdanowska

Analizując ustawowe znaczenie pojęcia, należy też brać pod uwagę cel przepisu. W wypadku ochrony gniazd ptasich chodzi o wspieranie ptaków – zarówno o ochronę lęgów, które w gniazdach mogą się znajdować, jak i zapewnienie ptakom bezpiecznego miejsca rozrodu, bez konieczności straty czasu i energii na budowanie gniazd od nowa. Niektóre ptaki nie są w stanie przystąpić do skutecznych lęgów w roku, w którym muszą wybudować gniazdo. Przyjmując wykładnię celowościową, trzeba uznać, że zwykle nie miałoby żadnego sensu przyrodniczego (a w każdym razie żadnego znaczenia dla ptaków) obejmowanie ochroną konstrukcji, które zostały przez te zwierzęta definitywnie opuszczone i nigdy żaden ptak nie będzie już z nich korzystał. Dotyczy to wielu gniazd gatunków o małych rozmiarach. Takie konstrukcje, czy ich szczątki zachowane w różnym stanie, nie są już gniazdami w rozumieniu tych przepisów. Spełniają co prawda kryterium pochodzenia, ale nie spełniają już kryterium funkcji. Moim zdaniem należy je uznać za „pozostałości po gnieździe” lub „materiał gniazdowy” – zależnie od stanu zachowania konstrukcji. Podobnie jak ruina czy materiał rozbiórkowy nie są domem.

Warto jednak zaznaczyć, że rozróżnienie między gniazdem a pozostałościami po gnieździe nie zawsze jest proste i jednoznaczne. Czasami kilka patyków ułożonych na krzyż w rozwidleniu gałęzi może być kilkukrotnie wykorzystywane przez grzywacze – na zmianę z sierpówkami (Streptopelia decaocto). A misterne konstrukcje remizów (Remiz pendulinus) po odchowaniu młodych jeszcze przez pewien czas mogą im służyć za schronienie, ale ostatecznie są porzucane na zawsze i ulegają stopniowej dekompozycji („popadają w ruinę”). Oceny – do przedstawicieli jakiego gatunku należało gniazdo i czy może być jeszcze przez jakieś ptaki wykorzystywane – może dokonać doświadczony ornitolog. Powinna ona być merytorycznie uzasadniona. W razie wątpliwości należy stosować zasadę przezorności i przyjmować, że dana konstrukcja jest jeszcze gniazdem.

W sytuacji omawianej na wstępie gniazdo grzywacza było wybudowane, gdy drzewo jeszcze żyło i jego korona dawała schronienie. Obecnie został goły, niczym nieosłonięty pień, a na nim nieco starego materiału gniazdowego. W opinii ornitologa nie było racjonalnych przesłanek świadczących o tym, by jakikolwiek ptak mógł podjąć w przyszłości próbę odbudowania gniazda i wyprowadzenia w tym miejscu lęgu. Ponieważ omawiane przepisy dotyczą gniazd, a nie pozostałości po nich, więc obalenie pnia nie wymagało żadnych zezwoleń związanych z usuwaniem gniazda.

Zasady ochrony gniazd ptasich to kolejny drobny przykład na to, jak rozproszenie i niespójność przepisów utrudniają ich przestrzeganie. Wcale się nie dziwię, że nawet przedstawiciele organów ochrony przyrody gubią się w ich interpretacji i wydają błędne decyzje czy pouczenia. Jak mantrę powtarzam opinię, że polskie prawo ochrony przyrody wymaga pilnego napisania od nowa, a przepisy regulujące podobne grupy zagadnień (np. ochronę i zarządzanie dzikimi gatunkami) należałoby połączyć w osobnych, spójnych ustawach.

Andrzej Kepel

Oceaniczni wędrowcy

Chwilę po wynurzeniu i pochłonięciu ogromnej ilości kryla (Spitsbergen)

Chwilę po wynurzeniu i pochłonięciu ogromnej ilości kryla (Spitsbergen)

Leniwe, niedzielne popołudnie po nocnej wachcie na pokładzie. Statek, jak rzadko kiedy, stoi w dryfie. Kompletna flauta i mimo że jesteśmy daleko za kołem podbiegunowym, słońce mocno grzeje, a jego odbicia tworzą piękne refleksy świetlne na ciemnym błękicie morza. Nic się nie dzieje. Odpoczywamy. Nagle okrzyk: wieloryby! Na opustoszałym, wydawałoby się, statku-widmo ze wszystkich kajut wybiegają coraz to nowi członkowie załogi. To nie jeden wieloryb, a całe stado i takiego obrazu nie przepuszczą nawet najstarsze wilki morskie, które widziały już przecież niemal wszystko. Wysoko wzbijające się fontanny zdają się rozciągać poza horyzont. Otaczają nasz statek, który poza miarowym mruczeniem generatorów nie wydaje teraz prawie żadnego hałasu, śruby są odstawione. Wieloryby czują się bezpiecznie i podpływają bardzo blisko. Widać samice z młodymi i poszczególne osobniki ciekawsko przyglądające się nam spod powierzchni wody. To humbaki. Dziesiątki humbaków w jednym z najbardziej produktywnych rejonów Morza Barentsa – wypłyceniu pośrodku morza, sięgającym nawet 30 m pod powierzchnię (a więc bardzo płytko), zwanym Ławicą Spitsbergeńską. Nie decydujemy się na szybkie zejście do wody i opuszczenie pontonu, czego będziemy żałować dłuuugooo... Nigdy później nie będzie już takiej okazji...


Więcej w drukowanym wydaniu SALAMANDRY...

Tekst i zdjęcia: Kaja i Piotr Bałazy
Instytut Oceanologii PAN w Sopocie
www.PiotrBalazy.com
www.KajaBalazy.com

W cieniu El Dorado

Karakara czarnobrzucha (Caracara plancus) czekała na nas na poboczu drogi

Karakara czarnobrzucha (Caracara plancus) czekała na nas na poboczu drogi
Fot. Zuzanna Wikar

Asfaltowa droga wije się przez łagodne wzgórza, mozaikę drobnych pól i pastwisk poprzecinanych strumieniami. Co pewien czas mijamy samotną farmę lub osadę złożoną z kilku domów, stada krów, czasem grupy drzew – tutejszych olch lub sprowadzonych z Meksyku cyprysów. Na poboczu, na drewnianym słupku siedzi okazały ptak drapieżny i nic sobie nie robi z nadjeżdżającego auta. Ba, ignoruje również samochód zatrzymujący się tuż koło niego, otwierane okno, wysuwany obiektyw i wielokrotnie powtarzający się trzask migawki. Przez dłuższą chwilę możemy podziwiać jego czarne skrzydła, czapkę i brzuch, z którymi kontrastuje jasnokremowa, delikatnie pręgowana pierś, biała szyja, łysa, pomarańczowo-czerwona twarz, ostry, hakowaty dziób o szaroniebieskiej barwie, wreszcie żółte nogi. To karakara czarnobrzucha (Caracara cheriway), bliski krewny sokołów, w przeciwieństwie do nich raczej powolny lotnik, polujący na wszystko: od owadów i pająków po skunksy, czaple i perkozy, nade wszystko zaś uwielbiający padlinę. Po kilku minutach bardziej zniecierpliwiona niż przestraszona naszą obecnością karakara odlatuje, a my ruszamy dalej.


Więcej w drukowanym wydaniu SALAMANDRY...

Mateusz Ciechanowski

Mszywioły – podwodne zaskoczenie

Dopiero z bliska widać poszczególne osobniki mszywioła mucedo (Cristatella mucedo)

Dopiero z bliska widać poszczególne osobniki mszywioła mucedo (Cristatella mucedo)

Łęgi Odrzańskie między Brzegiem Dolnym a Głogowem na Dolnym Śląsku kryją w sobie jeszcze dużo przyrodniczych tajemnic. W gminie Jemielno, niedaleko starej przeprawy promowej, na międzywalu, znajduje się niepozorny zbiornik wodny. Małe odrzańskie starorzecze, a w istocie niewielki już dół z wodą, z którego niegdyś pozyskiwano materiał do umocnień wałów. W takich miejscach nikt nie pływa, bo mętne wody nie zachęcają do kąpieli. Biolog znajdzie tu jednak sporo życia i dlatego postanowiłem się w nich zanurzyć.


Więcej w drukowanym wydaniu SALAMANDRY...

Tekst i zdjęcia: Krzysztof Konieczny
www.dbajobociany.pl

Wybór numeru

Aktualny numer: 2/2021