Prawo (nie)doskonałe

Pozwólmy ludziom chronić przyrodę na swoich gruntach!

Prywatne rezerwaty przyrody to w wielu regionach świata powszechny i istotny element krajowych systemów ochrony przyrody. Dotyczy to nie tylko obszarów wykupywanych przez organizacje przyrodnicze w ubogich krajach tropikalnych, ale jest też popularne w najbogatszych państwach świata. Dlaczego prawie nie słyszymy o takich rezerwatach w Polsce?

Trudno mi było się zdecydować – jaki temat wybrać do niniejszego, cyklicznego artykułu. Błędów i niejasności w obowiązujących przepisach jest tak dużo, że stanąłem przed klasycznym dylematem osiołka przy zbyt suto zastawionych żłobach. Podobną trudność sprawiają najnowsze ministerialne propozycje zmian w prawie. Opinia PTOP „Salamandra” do projektu nowelizacji ustawy o ochronie przyrody z lipca 2016 roku zajęła 24 strony gęstego tekstu¹. Popularne omówienie tych uwag zajęłoby cały numer Magazynu. Tymczasem 8 grudnia do opinii publicznej wyciekły nowe projekty², których brzmienie i potencjalne skutki są jeszcze gorsze. W końcu zdecydowałem, że tym razem zamiast omawiać to, co w aktualnych przepisach i projektach jest, zajmę się jednym z zagadnień, którego w nich brakuje.

W 1998 roku w opinii „Salamandry” zatytułowanej Propozycje zmian w niektórych aktach prawnych dotyczących przyrody i jej ochrony zwróciłem uwagę, że w Polsce brakuje prawnego umocowania terenów mających chronić przyrodę na podstawie decyzji właściciela cennych przyrodniczo gruntów. Przedstawiłem wówczas propozycje regulacji, które mogłyby tę lukę zapełnić. Choć projekt jest już pełnoletni, nic się w tej sprawie nie zmieniło – warto więc temat przypomnieć. Dodatkową zachętę do tego stanowi rezolucja tegorocznego Światowego Kongresu Ochrony Przyrody IUCN zatytułowana „Wspieranie obszarów prywatnie chronionych”. Wzywa ona m.in., by promować i podtrzymywać ochotniczą, długoterminową ochronę przyrody na gruntach prywatnych i należących do różnych wspólnot, doceniając rolę, jaką odgrywają one m.in. w zachowaniu i odtwarzaniu różnorodności biologicznej.

Cóż to takiego i po co?

Przyroda nie zna granic, w tym tych pomiędzy różnymi formami własności. Wiele stanowisk gatunków chronionych czy cennych siedlisk można spotkać poza gruntami będącymi własnością państwową. Prywatne nieruchomości o wysokich walorach przyrodniczych często otaczają tereny objęte formalną ochroną (np. parki narodowe) lub stanowią korytarze ekologiczne między nimi. Czasami w rękach osób fizycznych lub prawnych są też prawdziwe perełki przyrodnicze. Żadnego państwa nie stać na to, by wykupywać wszystkie cenne obszary. I nie ma takiej potrzeby. Wystarczy nieraz pozwolić właścicielom lub nieco ich zachęcić, by sami podejmowali odpowiednie działania. Mimo bowiem antyprzyrodniczej propagandy, z którą coraz częściej mamy ostatnio do czynienia (nie tylko w Polsce), wciąż znaczna część społeczeństw lubi i szanuje naturę i chętnie pomogłaby ją chronić, nawet kosztem pewnych wyrzeczeń. Jednocześnie ludzie zwykle nie chcą pozbywać się swojej ziemi, ani godzić na objęcie jej „państwowymi” formami ochrony przyrody. Obawiają się (często zasadnie), że utracą wpływ na to, co na ich posiadłości się dzieje.

W wielu przypadkach bardzo dobrym rozwiązaniem powyższych problemów są właśnie „prywatne obszary chronione”. Według definicji Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody (IUCN) są to tereny, które spełniają trzy kryteria:
1) dominującym celem gospodarowania nimi jest ochrona różnorodności biologicznej (mogą to być także np. grunty rolne, jeśli sposób ich użytkowania jest podporządkowany ochronie występujących tam cennych gatunków lub siedlisk);
2) ich ochrona może, ale nie musi być formalnie wspierana przez państwo (to kryterium obejmuje więc wszelkie grunty);
3) stanowią własność lub są w inny sposób zabezpieczone przez pojedyncze osoby, wspólnoty, organizacje pozarządowe, spółki (zarówno zarobkowe, jak i np. zawiązane w celu wspólnego zarządzania takimi obszarami), firmy komercyjne, jednostki naukowe lub podmioty religijne.

Prywatne rezerwaty na świecie

Ochrona cennych przyrodniczo terenów oparta na prawie własności i woli właściciela to nie jest nowy pomysł. Przeciwnie – pierwszy rezerwat we współczesnym rozumieniu tego słowa był właśnie przedsięwzięciem prywatnym. Stworzył go w roku 1821 w północnej Anglii ekscentryczny przyrodnik i podróżnik, wynalazca budek dla ptaków – Charles Waterton. Aby chronić występujące na swojej posiadłości zwierzęta przed kłusownikami, otoczył ją wysokim murem i ogłosił „rezerwatem przyrody i ptactwa wodnego”. Prowadził tam działania z zakresu ochrony czynnej oraz udostępniał teren zwiedzającym. Pierwszy rezerwat państwowy powstał kilkanaście lat później, w 1836 roku w Niemczech. W celu powstrzymania niszczenia wzgórza Drachenfels nad Renem rząd Prus wykupił tamtejsze kamieniołomy – obecnie jest to park narodowy.

Współcześnie najwięcej rezerwatów i innych obszarów przyrody chronionej będących własnością osób, firm lub organizacji funkcjonuje w krajach o tradycyjnie silnej ochronie praw własności – np. w USA, Wielkiej Brytanii oraz jej byłych koloniach (zwłaszcza w Afryce Południowej i Wschodniej), a także w wielu krajach Ameryki Środkowej i Południowej. Stanowią one często bardzo istotną część krajowych sieci obszarów chronionych. Wiele z tych państw wprowadziło prywatne rezerwaty do swojego systemu prawnego – gwarantując właścicielom pewne profity w zamian za długoterminową ochronę terenów (np. zwolnienia z podatków czy wsparcie merytoryczne państwowych służb ochrony przyrody). Istnieją tam też liczne organizacje skupiające lub wspierające właścicieli prywatnych ostoi przyrody. Przykładowo la Alianza Latinoamericana para la Conservación de Reservas Naturales Privadas (Latynoamerykański Sojusz dla Ochrony Prywatnych Rezerwatów Przyrody) skupia właścicieli prawie 4,5 tysiąca obszarów chronionych o łącznej powierzchni ok. 5,65 mln hektarów, czyli mniej więcej tyle, co powierzchnia wszystkich polskich parków narodowych, plus… całe województwo wielkopolskie z zachodniopomorskim i jeszcze Warszawa na dokładkę. To daje pewne wyobrażenie o skali i znaczeniu zjawiska.

Tej formy ochrony niemal zupełnie nie uświadczy się natomiast w regionach świata, w których wola właściciela ziemi nie ma większego znaczenia w zderzeniu z kaprysem władzy, czyli np. w krajach o systemie komunistycznym czy niestabilnych systemach politycznych.

Prywatne rezerwaty w Polsce

W naszym kraju prywatne inicjatywy ochrony terenów cennych przyrodniczo także mają swój początek jeszcze w XIX wieku. W 1889 roku hrabia Władysław Zamoyski zakupił znaczną część Tatr z przeznaczeniem pod przyszły park narodowy. Więcej inicjatyw powstało w dwudziestoleciu międzywojennym. Na przykład w 1921 roku na gruntach stanowiących własność Stanisława K. Drohojowskiego utworzono mały rezerwat w celu ochrony łąk wokół ruin zamku w Czorsztynie, co stanowiło początek działań prowadzących do utworzenia Pienińskiego Parku Narodowego. W kolejnych latach powstawały inne niewielkie rezerwaty prywatne w Małych Pieninach. Po II wojnie światowej – do czasu upadku komunizmu – działania takie nie miały racji bytu. Dopiero w latach 90. ubiegłego wieku niektóre pozarządowe organizacje przyrodnicze zaczęły kupować wybrane grunty i obiekty w celu zabezpieczenia ich walorów przyrodniczych. Najczęściej były to rozmaite łąki, które dzięki ekstensywnemu użytkowaniu stanowią np. cenne siedliska różnych gatunków ptaków. PTOP „Salamandra” nabyło w tym czasie jeden z poznańskich fortów, stanowiący ważne zimowisko nietoperzy.

Także osoby prywatne z różnych regionów Polski wyrażają zainteresowanie ochroną przyrody na swoich gruntach. Najbardziej zdeterminowani, ze względu na brak zabezpieczeń prawnych, najczęściej starają się o ustanowienie na tych obszarach „państwowych” form ochrony. Z inicjatywy właścicieli powstały np. rezerwaty Stawy Gnojna im. Rodziny Bieleckich w woj. mazowieckim (2004 r.) i Gubińskie Mokradła w województwie lubuskim (2011 r.). Częściej jednak tereny takie obejmowane są ochroną jako użytki ekologiczne, a czasami także obszary Natura 2000. W trakcie realizacji różnych programów ochronnych stosunkowo często spotykamy się z ofertami, że ktoś jest gotowy przeznaczyć swoje grunty na cele danego programu (np. ochrony susła moręgowanego). Niestety – liczba prywatnych „rezerwatów” czy innych ostoi przyrody jest w naszym kraju wciąż znikoma. Dlaczego?

Czego brakuje w naszym prawie?

Aby „społeczne ostoje przyrody” (taką nazwę zaproponowałem w 1998 roku i uważam, że nadal pasuje do polskich warunków) miały szansę zaistnieć na większą skalę i skutecznie przyczyniały się do ochrony różnorodności biologicznej, należy w przepisach zabezpieczyć interesy: właścicieli, państwa i natury.

Właściciele terenów przede wszystkim nie mogą być karani za przeznaczenie swoich posiadłości na cele ochrony przyrody i rezygnację z czerpanych z nich dochodów lub znaczące ich ograniczenie. Jeśli organy ochrony przyrody potwierdzą, że walory danej ostoi zasługują na ochronę, to nie można posiadacza zmuszać do płacenia od takiej nieruchomości podatków jak od gruntów użytkowanych komercyjnie. Właściciele nie powinni także podlegać opłatom i ograniczeniom związanym z zaprzestaniem użytkowania, wynikającym z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Jeśli organ ochrony przyrody uzna, że na danym terenie potrzebne są działania z zakresu ochrony czynnej, z którymi wiążą się koszty – powinien mieć możliwość podpisania długookresowej umowy na wspieranie takich działań. Także pomoc merytoryczna ze strony służb państwowych może być bardzo cenna. Jeśli z różnych przyczyn właściciel nie będzie w stanie dalej samodzielnie opiekować się daną ostoją, wówczas powinien mieć możliwość swobodnego przekazania lub sprzedaży jej innemu podmiotowi, który przejmie te zadania, np. organizacji przyrodniczej. W przypadku gruntów kwalifikujących się jako nieruchomości rolne obecne przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego całkowicie to uniemożliwiają.

Interes państwa (i jego budżetu) polega na tym, żeby z ewentualnych ulg czy zwolnień można było korzystać tylko wówczas, jeśli na danym gruncie czy obiekcie rzeczywiście występują (lub mogą wystąpić po podjęciu odpowiednich działań) walory przyrodnicze zasługujące na ochronę, a podjęte przez właściciela prace (lub ich zaniechanie) rzeczywiście służą tej ochronie. Tak więc tworzenie społecznych ostoi przyrody (korzystających z takich przywilejów) i ustalanie zasad gospodarowania nimi powinno wymagać akceptacji organów ochrony przyrody. Jednocześnie zaniechanie realizacji ustalonego planu prowadzące do utraty chronionych walorów lub przedwczesne (przed upływem uzgodnionego minimalnego okresu ochrony) podjęcie decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów i np. powrotu do ich intensywnej uprawy powinny wiązać się z koniecznością zwrotu całości lub odpowiedniej części korzyści uzyskanych z tytułu ulg i zwolnień.

Większość z powyższych zasad zabezpiecza także interesy przyrody (np. konieczność właściwego planowania działań i zapewnienie odpowiednio długiego terminu ochrony). Jednak konieczne byłyby także dodatkowe regulacje. Społeczne ostoje przyrody powinny uzyskać podobną ochronę prawną przed zakusami inwestorów czy szkodami w środowisku jak inne ustawowe formy ochrony przyrody o podobnych walorach. Trzeba także wprowadzić możliwość ustanawiania na tych terenach przez właściciela pewnych zakazów lub ograniczeń, np. dotyczących polowań.

I co dalej?

Wierzę, że kiedyś doczekamy się ministra środowiska (oraz odpowiednio silnej i wpływowej grupy posłów, która go poprze), któremu będzie zależało na skutecznej ochronie przyrody, a jednocześnie będzie gotów zaproponować nowatorskie (w warunkach polskich) rozwiązania angażujące pozytywnie społeczeństwo. Do tego czasu „róbmy swoje”. Promujmy istniejące nieformalne prywatne obszary chronione, zachęcajmy właścicieli terenów cennych przyrodniczo i pomagajmy im merytorycznie, przypominajmy o potrzebie zasadniczej nowelizacji polskiego prawa ochrony przyrody w kierunku poprawy jego skuteczności.

Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.