Prawo (nie)doskonałe

Czas na nową ustawę!

Ustawa o ochronie przyrody w coraz większym stopniu zaczyna przypominać budowlę stworzoną przez grupę dzieci. Bardzo się napracowały, wykorzystały wszystkie znalezione w przedszkolu klocki z różnych pudełek i wkomponowały w nią jeszcze kilka innych zabawek. Tylko nie pomyślały, by wcześniej ustalić, co chcą osiągnąć. Jasio budował obronny zamek króla, Małgosia luksusowy apartament dla lalek, Krzysio minimalistyczne igloo, a Ala futurystyczną stację kosmiczną... Teraz od czasu do czasu któreś dziecko coś do tej konstrukcji dodaje lub coś w niej poprawia, by nieco lepiej dopasować ją do swoich pierwotnych wyobrażeń lub chwilowych zachcianek. Dodatkowo troskliwa opiekunka co chwila nakazuje usunąć lub zmienić elementy, które uznaje za niezgodne z zasadami bezpieczeństwa obowiązującymi w przedszkolu.

Uważam, że najwyższy czas rozpocząć prace nad nową ustawą o ochronie przyrody, a może wręcz kilkoma nowymi ustawami!

Obecna konstrukcja ustawy o ochronie przyrody nie jest zbyt konsekwentna. Wydaje się, że łatwiej byłoby ją napisać od nowa niż skutecznie poprawić

Dlaczego? Wszak stabilność to jedna z podstawowych cech dobrego prawa! Nowe przepisy wymagają czasu, by obywatele, przedstawiciele organów administracji i organów ścigania nauczyli się ich przestrzegać. Nie minęło jeszcze 10 lat od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Czy rzeczywiście są powody, by po tak krótkim czasie pisać ją od nowa?

Słusznie – stabilność prawa jest ważna. Ale czy możemy mówić o stabilności obecnej ustawy? W stosunkowo krótkim czasie swojego obowiązywania była ona zmieniana 24 innymi ustawami i raz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że nowelizowano ją przeciętnie co cztery i pół miesiąca. A pakiety kolejnych głębokich nowelizacji są w przygotowaniu. Wszystkie tworzone niezależnie od siebie. Obecnie nie da się wydać poradnika dotyczącego stosowania ustawy o ochronie przyrody, który już w chwili ukazania się drukiem lub w kilka tygodni później nie stałby się częściowo nieaktualny. Niedawno jedna z najbardziej doświadczonych i zaangażowanych wojewódzkich konserwatorów przyrody w Polsce, podczas dyskusji na temat potrzeby następnych zmian przepisów, wykrzyknęła: „Czy wy wszyscy poszaleliście?! Kiedyś znałam na pamięć całą ustawę i dokładnie wiedziałam, co, kiedy, jak i dlaczego robić. Teraz już nic nie wiem!”.

Dla porównania, poprzednia ustawa o ochronie przyrody – z dnia 16 października 1991 r., obowiązywała 12 lat i 4 miesiące. Była nowelizowana 18 razy (średnio co 8,2 miesiąca). Jej poprzedniczka z dnia 7 kwietnia 1949 r. obowiązywała 42 lata i 8 miesięcy, będąc w tym czasie nowelizowana 5-krotnie (w związku ze zmianami kompetencji organów). A jej prekursorka z 10 marca 1934 r. obowiązywała 14 lat i 9,5 miesiąca. W tym czasie była zmieniana raz (prezydent rozszerzył dekretem obszar jej obowiązywania na ziemie Śląska Cieszyńskiego).

Wiele nowelizacji obecnej ustawy miało charakter wręcz rewolucyjny, całkowicie modyfikując kluczowe zagadnienia. Niestety – ilość zmian nie przeszła w jakość. Tylko w przypadku czterech ustaw nowelizujących „korekta” ustawy o ochronie przyrody była ich głównym celem, a w przypadku dwóch dalszych – była na tyle istotną ich częścią, by fakt zmiany przez nie ustawy o ochronie przyrody zaznaczyć w ich tytułach. W pozostałych przypadkach regulacje dotyczące ochrony przyrody zmieniano „przy okazji” modyfikowania innych grup przepisów – np. o swobodzie działalności gospodarczej, o finansach publicznych, o opłacie skarbowej, infrastrukturze informacji przestrzennej, o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej... Zmiany bywały głębokie, co nie znaczy, że zawsze głęboko przemyślane.

Poza stabilnością dobre prawo powinno mieć też kilka innych cech. Powinno być np. spójne, jednoznaczne, zrozumiałe, zgodne z zasadami techniki legislacyjnej, skuteczne... Czy polska ustawa o ochronie przyrody spełnia choć jedno z tych kryteriów?

Ustawa jest niespójna wewnętrznie. Te same pojęcia w różnych artykułach oznaczają coś innego. Podobne zagadnienia (np. ograniczenia w posiadaniu i obrocie okazami niektórych gatunków) są w różnych częściach tego aktu regulowane odrębnie i odmiennie, powodując, że np. na niektóre czynności trzeba zdobywać po kilka zezwoleń od kilku różnych organów. Brak także spójności z wieloma innymi ustawami (np. z prawem łowieckim, ustawą o rybactwie śródlądowym, o ochronie zwierząt). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał już kilka wyroków wskazujących na niezgodność omawianej ustawy z prawem wspólnotowym, dalsze sprawy są w toku, a wiele innych sprzeczności nie było jeszcze analizowanych przez Trybunał.

O zrozumiałości i jednoznaczności przepisów ustawy nie będę się rozwodził. „Koń jaki jest – każdy widzi”. Najtęższe umysły prawne, pisząc komentarze do ustawy, interpretują niektóre przepisy znacząco odmiennie, a organy i tak przyjmują swoje, często zupełnie inne, nie zawsze jednolite wykładnie. Na niezgodności różnych zapisów z zasadami techniki prawodawczej zwracam uwagę w tym dziale niemal w każdym numerze Magazynu, a i tak ledwo musnąłem głębokie pokłady legislacyjnych potworków tkwiące w tym akcie. A skuteczność? Jak ustawa może być skuteczna, jeśli wraz z nakładaniem na różne organy obowiązków nie daje narzędzi do ich realizacji, nie wskazuje źródła środków na ich wykonywanie, ani sankcji za ich niedopełnienie??? Nie ma w Polsce organu egzekucyjnego jednoznacznie odpowiedzialnego za przestrzeganie tych przepisów (jakiejś inspekcji ochrony środowiska czy choćby wydzielonych, wyspecjalizowanych wydziałów policji). W rezultacie – nikt nie poczuwa się do obowiązku kontroli przestrzegania znacznej części przepisów. Podczas konferencji podsumowującej aktualne problemy ochrony przyrody w Polsce, zorganizowanej w październiku 2013 r. przez Polską Akademię Nauk i Państwową Radę Ochrony Przyrody, brak egzekucji większości przepisów był podkreślany przez niemal wszystkich prelegentów.

Przede wszystkim jednak czytelnik ustawy może odnieść wrażenie, że brak w niej jakiejkolwiek jednolitej myśli przewodniej. No... może znajdzie kilka idei, które przeplatają się przez większość grup przepisów. Na przykład: „gdy jakieś działanie może być kosztowne, pisać o możliwości, a nie o obowiązku jego podejmowania”.

Zgoda – jeśli wczytamy się głębiej i znamy dobrze historię rozwoju polskiego systemu ochrony przyrody, to znajdziemy w ustawie jego istotne pozostałości. Również śledząc uważnie wszystkie zmiany, nie można ich w czambuł krytykować. Część była słuszna. Niektóre sami proponowaliśmy. Są też liczne zmiany, których cel i założenie były chwalebne, a jedynie wykonanie do... niczego. Czasami błędy i niespójności wynikają z ingerencji posłów w przedłożony sejmowi projekt. Jednak chyba częściej są efektem braku należytego wsparcia pracowników merytorycznych ministerstwa lub Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska proponujących kierunki zmian przez służby prawne tych organów lub przez Rządowe Centrum Legislacji odpowiedzialne za przekucie tych pomysłów w konkretne artykuły i ustępy aktów prawnych.

Skoro jest tak źle, jaka jest gwarancja, że nowa ustawa nie powtórzy wszystkich starych błędów i nie doda nowych? Cóż! Nie ma takiej pewności. Dlatego nie uważam, że ze zmianą należy się spieszyć, ani że należy do niej dążyć za wszelką cenę i na każdych zasadach. Ale jeśli się nie spróbuje, to na pewno się nie uda! I będzie tylko gorzej. Postulat nowej ustawy nie oznacza też, że trzeba zasadniczo zmienić obecnie obowiązujący system. Przeciwnie – należy przeanalizować, które rozwiązania się sprawdzają i pozostawić je, jedynie porządkując i zapewniając warunki jeszcze lepszego funkcjonowania.

W moim przekonaniu należy w pierwszej kolejności powołać zespół ekspertów, który przeanalizuje mocne i słabe strony poszczególnych grup przepisów. Może być on oparty na Państwowej Radzie Ochrony Przyrody, wzmocnionej jednak praktykami z poszczególnych analizowanych dziedzin, prawnikami, przedstawicielami organów odpowiedzialnych za wdrażanie poszczególnych przepisów, organizacjami pozarządowymi itp. Zespół powinien pracować w grupach tematycznych, które przeanalizują poszczególne zagadnienia, ale następnie powinien wypracować propozycje całościowe, harmonizujące poszczególne rozwiązania (np. jednolite systemy odpowiedzialności organów czy kontroli przestrzegania przepisów). Propozycje te powinny być poddane szerokim konsultacjom, a ich wyniki – ponownej analizie. Kolejnym etapem powinno być opracowanie przez niewielki zespół (z udziałem prawników o doświadczeniu legislacyjnym) projektu ustawy, konsumującego przyjęte założenia merytoryczne. Projekt powinien znów podlegać szerokim i poważnie traktowanym konsultacjom. Dopiero wersja uwzględniająca wynik takich konsultacji może trafić do sejmu (jako projekt rządowy, poselski, prezydencki lub od biedy obywatelski). Nie powinno się to zdarzyć wcześniej niż po następnych wyborach parlamentarnych, aby sejm mógł się zająć ustawą spokojnie, bez presji czasu związanej z nadchodzącymi wyborami. Powiedzmy – przygotowanie projektu w latach 2014–2015, prace parlamentarne w roku 2016. Jeśli jednak chcielibyśmy mieć od 2017 roku uporządkowane przepisy ochrony przyrody, to prace trzeba by zacząć już teraz. Inaczej znów będzie na szybko i byle jak, czyli cały wysiłek okaże się bez sensu.

Warto się zastanowić, czy liczba i złożoność zagadnień normowanych obecnie przez ustawę o ochronie przyrody nie kwalifikuje tego aktu do podzielenia na kilka mniejszych, tematycznych. Mogłyby to być np.:
– ustawa Prawo ochrony przyrody regulująca zagadnienia ogólne (organizacja i kompetencje organów, procedury kontrolne, uprawnienia służb, przepisy karne itp.);
– ustawa o ochronie i zarządzaniu gatunkami (dotycząca gatunków zagrożonych, chronionych na podstawie różnych przepisów, w tym międzynarodowych, obcych, inwazyjnych, niebezpiecznych, dziko żyjących użytkowych, rodzimych mogących powodować szkody i pozostałych, a także regulująca ochronę ex situ i funkcjonowanie ogrodów zoologicznych i botanicznych, arboretów, palmiarni, azyli itp.);
– ustawa o ochronie siedlisk i krajobrazów (obejmująca m.in. powierzchniowe i obiektowe formy ochrony przyrody i krajobrazu, w tym obszary Natura 2000, a także kształtowanie i ochronę zieleni zorganizowanej).

Podział ustawy i, co ważne, wyłączenie niektórych zagadnień szczegółowych do rozporządzeń nie są niezbędne. Z jednej strony ułatwiałyby jednak ogarnięcie niektórych zagadnień przez użytkowników prawa, z drugiej – zwiększały możliwość dostosowywania niektórych regulacji do aktualnej sytuacji, bez ciągłego grzebania w akcie wyższego rzędu.

Oczywiście, jeśli chce się osiągnąć dobry efekt, to takich prac nie da się przeprowadzić za darmo. Zaangażowanie ekspertów, w tym prawników, musi kosztować. Nie chodzi jedynie o wynagrodzenia, ale i o organizację spotkań, warsztatów, konsultacji. A gdy ustawa powstanie – potrzeba środków na porządne kampanie informacyjne w społeczeństwie, szkolenie służb i organów, wprowadzanie w życie nowych rozwiązań... Warto uwzględnić to w powstającym obecnie krajowym programie ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej, a na jego podstawie – w planach finansowych i priorytetach Narodowego Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz budżecie Ministerstwa Środowiska.

Tekst i zdjęcie: Andrzej Kepel